Vakantie aan het stuwmeer: over het recht van de zieke werknemer op jaarlijkse betaalde vakantie

Het Hof van Justitie van de EG heeft in een recente uitspraak een oordeel gegeven over het recht van zieke werknemers op een jaarlijks betaalde vakantie, zoals dat in artikel 7 van de EG Richtlijn betreffende de organisatie van de arbeidsduur is vastgelegd. De strekking van de uitspraak is – kort gezegd – dat ook zieke werknemers recht hebben op vakantie, maar dat de mogelijkheid tot het opnemen van vakantie tijdens ziekte wel kan worden beperkt. Indien een zieke werknemer beperkt wordt in de mogelijkheden om op vakantie te gaan, dient de werknemer evenwel na afloop van de ziekteperiode in staat te worden gesteld zijn vakantie te genieten. Wanneer ook dat niet mogelijk is en het dienstverband wordt beëindigd, heeft de werknemer in ieder geval een aanspraak op een financiële compensatie in verband met het niet kunnen genieten van het verlof.

• 1 De feiten

  De uitspraak is gewezen in een tweetal in de EU-lidstaten gevoerde rechtszaken, waarin prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG over de uitleg en de strekking van Richtlijn 2003/88/EG zijn gesteld.¹x HvJ EG 20 januari 2009, zaak C-350/06 en C-520/06, JAR 2009/58 Richtlijn 2003/88 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, PB L299, p. 9 e.v. De eerste zaak betrof een procedure van een werknemer, de heer Schultz-Hoff, tegen zijn voormalige werkgever.²x Zie conclusie van de advocaat-generaal van 24 januari 2008 in de zaak C-350/06. De heer Schultz-Hoff was sedert april 1971 in dienst bij deze werkgever en vanaf 1995 als erkend ernstig gehandicapte afwisselend arbeidsgeschikt en arbeidsongeschikt. In de eerste negen maanden van 2004 was hij arbeidsgeschikt, maar nadien ononderbroken met ziekteverlof tot september 2005, de datum waarop zijn arbeidsovereenkomst eindigde. De heer Schultz-Hoff had in het voorjaar van 2005 het verzoek ingediend om vanaf 1 juni 2005 op vakantie te mogen gaan en daarvoor zijn verlofaanspraak over kalenderjaar 2004 te mogen benutten. Dit werd niet toegestaan: eerst moest worden vastgesteld dat de heer Schultz-Hoff arbeidsgeschikt was. Dat bleek niet het geval en de mogelijkheid om vakantie op te nemen kreeg hij daarmee niet. In september 2005 werd aan de heer Schultz-Hoff met terugwerkende kracht een pensioen met ingang van 1 maart 2005 toegekend. Hij werd met ingang van 30 september 2005 ontslagen.
  Ingevolge Duits recht vervalt een aanspraak op een jaarlijks betaald verlof wanneer dit aan het eind van een kalenderjaar niet is opgenomen. Wel kan de aanspraak worden doorgeschoven naar de eerste maanden van het volgend jaar, indien een werknemer de vakantie niet heeft kunnen opnemen omdat dringende bedrijfsbelangen of met de werknemer verband houdende redenen dit rechtvaardigen. Voor arbeidsongeschikte werknemers was in de cao een langere periode gegeven (van negen maanden) waarbinnen dit verlof alsnog kon worden opgenomen. Indien de vakantie niet binnen deze periode is opgenomen, vervalt de aanspraak. De heer Schultz-Hoff kon van deze verlengde periode geen gebruik maken omdat hij niet herstelde, waarna de aanspraak verviel. Daarmee maakte de heer Schultz-Hoff ook geen aanspraak op een financiële compensatie bij beëindiging van het dienstverband op 30 september 2005. De heer Schultz-Hoff stelde daarvoor een vordering in. Omdat de vordering in eerste instantie werd afgewezen, ging de heer Schultz-Hoff in beroep bij het Landesarbeitsgericht te Düsseldorf. Deze verwees de zaak naar het Hof van Justitie voor het stellen van prejudiciële vragen.

  De tweede zaak betrof een aantal Engelse zaken van onder meer een werkneemster tegen haar werkgever, de Britse belasting- en douanedienst.³x Zie conclusie van de advocaat-generaal in de zaak C-520/06 van 24 januari 2008. Deze werkneemster, mevrouw Kahn, was meerdere maanden vanwege ziekte van haar werk afwezig geweest. In deze ziekteperiode vroeg zij haar werkgever toestemming omtijdens haar ziekte twintig dagen op vakantie te mogen gaan. Deze toestemming kreeg zij niet. Daarop wendde zij zich tot de rechter met het verzoek een vordering tot toekenning van verlof met behoud van loon over de desbetreffende weken. Nadat deze vordering aanvankelijk was toegewezen, werd zij in hoger beroep afgewezen door het Court of Appeal. Dit oordeelde dat een werknemer die ziek is en daarom niet behoeft te werken geen recht op jaarlijkse vakantie als omschreven in de wet heeft. Deze zaak werd gevoegd met een aantal andere zaken van werknemers die gedurende een ziekteperiode ook geen verlof hadden kunnen opnemen en dit gecompenseerd wensten. Naar het oordeel van het Court of Appeal hadden ook deze werknemers geen claim op compensatie in verband met het niet kunnen genieten van verlof, omdat er – vanwege het ziekteverlof – geen enkele aanspraak op jaarlijkse vakantie was ontstaan. De getroffen werknemers wendden zich tot het House of Lords, dat de zaken voor het beantwoorden van prejudiciële vragen naar het Hof van Justitie van de EG verwees.
  Kern van deze prejudiciële vragen vormde de vraag of zieke werknemers ook recht hebben op jaarlijkse vakantie en of de mogelijkheden tot het opnemen van dit verlof kunnen worden beperkt. De feiten van de zaken lopen op dit punt uiteen: in de Duitse zaak was er in beginsel een aanspraak op vakantie waarvan echter vanwege de ziekte geen gebruik kon gemaakt worden, terwijl in de Engelse zaak het recht van zieke werknemers op vakantie werd miskend. Daarnaast hadden de prejudiciële vragen betrekking op het recht op compensatie waar een verlofaanspraak niet kon worden benut.

• 2 De uitspraak van het Hof

  In het arrest heeft het Hof van Justitie de aan hem voorgelegde vragen uit beider zaken samengevoegd en geherformuleerd. Als eerste (r.o. 20) heeft het Hof van Justitie de vraag beantwoord of het bepaalde in artikel 7 lid 1 van de Richtlijn 2003/88 zo moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale bepalingen die tot gevolg hebben dat een werknemer met ziekteverlof geen recht op jaarlijkse vakantie heeft. In artikel 7 lid 1 van de richtlijn is vastgelegd dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend. Conform zijn vaste rechtspraak⁴x HvJ EG 26 juni 2001, zaak C-173/99, Jur. I-4881, HvJ EG 18 maart 2004, zaak C-342/01, Jur. I-2605 en HvJ EG 16 maart 2006, zaak C-131/04, Jur I-2531. stelt het Hof van Justitie dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon beschouwd wordt als een bijzonder belangrijk beginsel van communautair sociaal recht waarvan niet mag worden afgeweken. In normale omstandigheden moet de werknemer in het belang van een doeltreffende bescherming van zijn veiligheid en gezondheid deze jaarlijkse rustperiode dus kunnen genieten. Het Hof stelt vast dat de doelstelling van het recht op een betaalde vakantie – het kunnen rusten en over een periode van ontspanning en vrije tijd kunnen beschikken – verschilt van het doel van het ziekteverlof. Doelstelling van ziekteverlof is naar het oordeel van het Hof te kunnen herstellen van ziekte.
  Eerder heeft het Hof geoordeeld dat het niet toegestaan is de jaarlijkse vakantie te laten samenvallen met het in het EG recht gewaarborgde recht op zwangerschapsverlof. Beide aanspraken worden door het gemeenschapsrecht gewaarborgd en kunnen dus niet gelijkertijd worden genoten zodat het ene recht met het genot van het andere vervalt.⁵x HvJ EG 18 maart 2004, zaak C-342/01, Jur. I-2605 Omdat het recht op ziekteverlof niet door het gemeenschapsrecht wordt beschermd, kan deze uitleg hier niet worden gevolgd. Het Hof van Justitie stelt (in r.o. 28) dat het aan de lidstaten is om in het nationale recht de voorwaarden vast te leggen voor de uitoefening en de tenuitvoerlegging van het recht op vakantie tijdens het genieten van ziekteverlof. Dit betekent dat de lidstaten het in de richtlijn gewaarborgde recht op vakantie ook voor zieke werknemers moeten waarborgen en niet van enigerlei voorwaarden afhankelijk mogen stellen, zodat er van de aanspraak niets overblijft. Volgens het Hof staat de richtlijn er niet aan in de weg dat in nationaal recht wordt bepaald dat een zieke werknemer geen recht heeft jaarlijks vakantie op te nemen, mits de werknemer dan de mogelijkheid heeft in een andere periode vakantie op te nemen. Het is dus niet in strijd met de richtlijn dat het zieke werknemers wordt verboden op vakantie te gaan, zoals in Duitsland. Het Hof tekent daarbij ook (in r.o. 31) aan dat de richtlijn er niet aan in de weg staat dat zieke werknemers tijdens een ziekteperiode in de gelegenheid worden gesteld vakantie te genieten. Het ziekteverlof en het vakantieverlof kunnen dus wel samenvallen.

  Vanwege de Duitse zaak, waarin het de werknemer vanwege de ziekte verboden was vakantie op te nemen, kwam de vraag aan de orde of het bepaalde in de richtlijn er aan in de weg staat dat het recht op vakantie vervalt aan het einde van een naar nationaal recht vastgestelde overdrachtsperiode. De Duitse regering stelde zich op het standpunt dat deze aspecten beheerst worden door nationaal recht en het verval van het recht op vakantie daar geregeld mocht worden. Het Hof van Justitie herleidt uit normering zoals tot stand gekomen binnen de ILO, dat ook zieke werknemers recht op vakantie behoren te hebben. Niet alleen betekent dit volgens het Hof dat in het nationale recht geen voorwaarden mogen worden gesteld die maken dat vakantie alleen wordt toegekend als er daadwerkelijk is gewerkt. Zieke werknemers dienen naar nationaal recht een gelijke aanspraak op vakantie te verkrijgen. Indien er in het nationale recht een overdrachtsperiode is vastgelegd waarbinnen de werknemer – ziek of niet – de mogelijkheid heeft op vakantie te gaan, dan levert dit dus geen problemen op met de strekking van de richtlijn. Voorwaarde is wel dat de werknemer die dreigt het recht op vakantie te verliezen, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad om van het recht gebruik te maken. De heer Schultz-Hoff had deze mogelijkheid echter niet gekregen: omdat hij niet arbeidsgeschikt was toen hij op vakantie wilde, werd deze mogelijkheid hem ontzegd. Het Hof stelt (in r.o. 45) dat wanneer de daadwerkelijke mogelijkheid tot het opnemen van vakantie niet is geboden, er sprake is van een inbreuk van artikel 7 van de richtlijn. Vervolgens concludeert het Hof dat de richtlijn er aan in de weg staat dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon vervalt wanneer een werknemer met ziekteverlof is geweest tijdens de gehele referentieperiode en deze tot het einde van de arbeidsovereenkomst heeft voortgeduurd, waardoor hij geen gebruik heeft kunnen maken van zijn recht op vakantie.

  Ten slotte behandelt het Hof van Justitie de aan hem gestelde vragen met betrekking tot het recht op een financiële vergoeding in verband met het niet kunnen opnemen van de jaarlijkse vakantie. De verwijzende rechters hadden gevraagd of de richtlijn er aan in de weg stond dat er in nationaal recht geen financiële vergoeding werd gegeven terwijl een werknemer als gevolg van ziekteverlof niet in staat was geweest het jaarlijkse verlof tijdens de referentieperiode of de overdrachtsperiode op te nemen. Het Hof van Justitie oordeelt conform eerdere jurisprudentie⁶x HvJ EG 16 maart 2006, zaak C-131/04, Jur I-2531. dat het recht op een financiële vergoeding in de richtlijn is opgenomen teneinde te voorkomen dat een werknemer niet daadwerkelijk in staat wordt gesteld de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen. Volgens het Hof van Justitie behandelt de richtlijn het recht op jaarlijkse vakantie en het recht op betaling uit hoofde daarvan als twee aspecten van één recht van het recht op jaarlijkse betaalde vakantie: het vereiste van betaling van vakantieloon heeft tot doel de werknemer tijdens de jaarlijkse vakantie in een situatie te brengen die qua beloning vergelijkbaar is met de situatie tijdens de gewerkte periodes. Hieruit volgt dat een werknemer die om redenen losstaand van zijn wil niet in staat is geweest op vakantie te gaan, in een vergelijkbare situatie dient te worden gebracht als die waarin hij zou hebben verkeerd wanneer hij wel op vakantie had kunnen gaan. Het normale salaris van de werknemer, te weten het salaris dat moet worden doorbetaald tijdens een periode overeenkomend met de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, is dus eveneens bepalend voor de berekening van de financiële vergoeding aan het einde van de arbeidsverhouding.

  De kern van de uitspraak is dat ook zieke werknemers recht hebben op vakantie, maar dat de mogelijkheid tot het opnemen van vakantie tijdens ziekte wel kan worden beperkt. Indien een zieke werknemer beperkt wordt in de mogelijkheden om op vakantie te gaan, dient de werknemer evenwel na afloop van de ziekteperiode in staat te worden gesteld zijn vakantie te genieten. Indien de ziekte daadwerkelijk aan het kunnen genieten van vakantie in de weg staat, zal ingevolge de uitspraak van het Hof van Justitie toch van het behoud van een volledige aanspraak dienen te worden uitgegaan: het Hof gaat ervan uit dat het verval van het recht op vakantie, zonder dat de werknemer daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad van het door de richtlijn verleende recht gebruik te maken, in strijd met het bepaalde in de richtlijn is. Wanneer het opnemen van vakantie daadwerkelijk niet mogelijk is geweest en het dienstverband wordt beëindigd, heeft de werknemer in ieder geval een aanspraak op een financiële compensatie in verband met het niet kunnen genieten van het verlof.

• 3 Annotatie

  3.1 Inleiding

  Naar aanleiding van deze uitspraak is in verschillende landen, waaronder Nederland, geopperd dat deze uitspraak wellicht vergaande consequenties zou kunnen hebben voor de aanspraken van zieke werknemers op financiële compensatie voor niet opgebouwde vakantiedagen. Daarbij wordt in Nederland met name de vraag opgeworpen of zieke werknemers een gelijke aanspraak op vakantie opbouwen en welke financiële consequenties zijn gemoeid met het bieden van een gelijke aanspraak. De Politiebond heeft zich op het standpunt gesteld dat het Besluit Algemene Rechtspositie Politie, waarin een beperkte opbouw van vakantiedagen is geregeld, niet in overeenstemming is met de richtlijn en roept leden op zich te melden voor het instellen van claims.⁷x Persbericht van de Politiebond van 20 februari 2009, < www.politiebond.nl >.
  In een artikel van de hand van Berkhout wordt betoogd dat de toepassing van deze uitspraak in Nederland zou kunnen betekenen dat stuwmeren aan vakantiedagen zullen ontstaan die door werkgevers niet meer kunnen worden leeggepompt, niet snel verjaren en moeten worden uitbetaald.⁸x Zie D.F. Berkhout, Tijdschrift arbeidsrechtpraktijk 2009, p. 107-112. Daarbij wordt door hem verwezen naar de in de Nederlandse wetgeving (artikel 7:635 BW) vastgelegde gelimiteerde opbouw van vakantiedagen en de beperkte mogelijkheden om deze vakantiedagen bij een zieke werknemer af te schrijven.
  Het Hof van Justitie zou een te grammaticale uitleg hebben gegeven met name omdat er wat af te dingen zou zijn op de gedachte dat ook zieke werknemers een aanspraak op verlof zouden moeten hebben. Door Berkhout wordt betoogd dat het Hof miskent dat juist zieke werknemers geen gelijk belang hebben bij vakantieverlof, nu het oogmerk van het recht op vakantie, te weten dat men kan recupereren van de belasting van arbeid, voor zieke werknemers niet noodzakelijk is. Daarnaast zou het Hof ongenuanceerd zijn geweest door te miskennen dat ook een zieke werknemer van verlof kan genieten. Deze kritiek geeft enige dubbelzinnigheid weer omtrent de te kiezen benadering welke gelijkheid dient te worden gezocht: dient deze gelijkheid betrekking te hebben op het bestaan van een gelijk recht dan wel op de vraag of zieke werknemers op gelijke wijze van vakantie zouden kunnen genieten? Deze kritiek lijkt mede voort te vloeien uit de onduidelijkheid die in Nederlandse regelgeving wordt gegeven over de aanspraken van zieke werknemers op vakantie en het aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen. Daar zal zo dadelijk op worden ingegaan. Eerst zal ik nader ingaan op de vraag of het Hof van Justitie nu zo’n uitzonderlijke benadering heeft gekozen door te oordelen dat ook zieke werknemers vakantie moeten kunnen genieten, tijdens ziekte of daarna. Voor dit laatste heeft het Hof verwezen naar internationale normering die tot stand is gekomen binnen het kader van de ILO.

  3.2 Internationaal vastgelegde waarborgen voor vakantie voor de zieke werknemer

  Het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van betaling van loon is al sedert 1936 in internationale regelgeving vastgelegd, te weten in ILO Conventie 52 betreffende jaarlijkse vakantie met behoud van loon. In 1970 is deze ILO Conventie herzien door aanname van ILO Conventie 132. Behalve binnen het kader van de ILO kent het recht op jaarlijkse betaalde vakantie ook een sociaal grondrechtelijk karakter met artikel 24 van de Universele verklaring van de rechten van de mens, met artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en met artikel 3 lid 3 van het Europees Sociaal Handvest, alsmede met artikel 31 lid 2 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Daarin is bepaald dat:

  ‘iedere werknemer recht heeft op beperking van de maximum arbeidsduur en op dagelijkse en wekelijkse rusttijden, alsmede op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon.’

  Hoewel van een specifieke toekenning van dit recht voor een zieke werknemer in deze sociale grondrechtelijke normering geen sprake is, zijn er voldoende aanknopingspunten te veronderstellen dat deze aanspraak ook aan zieke werknemers toekomt. De bescherming wordt immers geboden aan iedere werknemer. Het ziek-zijn doet daarbij niet af aan de status van het zijn van een werknemer, die door de verplichting tot het leveren van zijn arbeidsprestatie niet vrijelijk meer over zijn tijd kan beschikken.
  Alleen in ILO Conventie 132 zijn de uitgangspunten van het recht op vakantie voor zieke werknemers explicieter aangeduid. Deze ILO Conventie bevat de verplichting om een aanspraak op een jaarlijkse betaalde vakantie vast te leggen, waarbij deze vakantie minimaal drie werkweken bedraagt (artikel 3 lid 1 en 3). Specifiek is bepaald dat onder bij nationaal recht te stellen voorwaarden, de afwezigheid van het werk in verband met oorzaken die buiten de beschikking van werknemers liggen, zoals ziekte of zwangerschap, aangemerkt dient te worden als onderdeel van de diensttijd waarop de aanspraak gebaseerd wordt. Ook is bepaald dat op nationaal niveau geregeld dient te worden dat periodes van arbeidsongeschiktheid voortvloeiend uit ziekte of gebrek, niet als de jaarlijkse betaalde vakantie kunnen worden aangemerkt (artikel 6 lid 2). Uit deze normstelling kan derhalve worden afgeleid dat het recht op vakantie ook aan zieke werknemers toekomt en dat ziektedagen niet van het verlof mogen worden afgeboekt. Daarmee is derhalve het recht van de zieke werknemer op vakantie gewaarborgd.
  Daarmee is echter niet gesteld dat internationale normering voorschrijft dat werknemers die ziek zijn, geen aanspraak kunnen maken op vakantie en het niet mogelijk zou zijn tijdens de ziekte op vakantie te gaan. In de ILO Conventie wordt het aan het nationale niveau overgelaten op dit punt specifieke regels te stellen en het Hof volgt deze benadering. Daarbij gelden twee uitgangspunten: (1) de aanspraak dient een gelijke te zijn, en (2) door het niet werken als gevolg van ziekte mag de aanspraak op vakantie niet verloren gaan.
  Speciaal met verwijzing (r.o. 38) naar deze onderdelen uit de ILO Conventie 132 neemt het Hof van Justitie tot uitgangspunt dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen werknemers die wegens ziekteverlof van korte of lange duur hebben verzuimd ten opzichte van werknemers die in die periode wel hebben gewerkt. Naar het oordeel van het Hof kan worden aangenomen dat werknemers die ziek zijn geweest, een gelijke aanspraak ten aanzien van jaarlijkse betaalde vakantie hebben ten opzichte van werknemers die niet ziek zijn geweest. Door het Hof van Justitie wordt ook de benadering dat de vakantie ook tijdens een periode van ziekte kan worden genoten, gevolgd. In rechtsoverweging 31 stelt het Hof dat Richtlijn 2003/88 niet in de weg staat aan nationale bepalingen of gebruiken volgens welke een werknemer die met ziekteverlof is, zijn jaarlijkse vakantie met behoud van loon mag opnemen. Zo wordt ook de zieke werknemer in staat gesteld een jaarlijkse betaalde vakantie te genieten: juist daarmee is van een gelijkheid van zieke en niet zieke werknemers sprake. Daarmee kan dus niet, zoals Berkhout doet, gesteld worden dat het Hof miskent dat het mogelijk is dat een werknemer te ziek is om te werken, maar gezond genoeg is om met vakantie te gaan.
  Van een onnavolgbare benadering is daarmee geen sprake: het Hof sluit aan bij de benadering die in internationale normstelling wat betreft de gelijke aanspraak is vastgelegd. Dit is te waarderen omdat het Hof van Justitie er daarmee voor zorgt dat de algemene rechtsbeginselen op sociaal rechtelijk terrein ook onderdeel uitmaken van de rechtsorde van de EU, en de bescherming van de richtlijn zich niet beperkt tot het minimum.

  3.3 Verlofstuwmeren in Nederland?

  Bij de stelling dat de uitspraak van het Hof van Justitie ook belangwekkende gevolgen voor de Nederlandse vakantiewetgeving zal hebben, wordt met name aangevoerd dat de beperkte opbouw van vakantiedagen voor zieke werknemers zich niet verdraagt met de richtlijn, gezien de door het Hof gegeven uitleg.
  In artikel 7:634 BW is de hoofdregel vervat dat een werknemer alleen vakantierechten opbouwt over een periode waarin hij recht op loon heeft. Deze vakantierechten omvatten viermaal de overeengekomen arbeidstijd per week, dit in overeenstemming met de waarborg uit de richtlijn. Naast deze hoofdregel worden in situaties waarin er geen recht is op loon, zoals tijdens kortdurend zorgverlof en zwangerschap, vakantiedagen opgebouwd. Een belangrijke uitzondering op de hoofdregel is van toepassing voor de werknemer die heeft te kampen met langdurige ziekte. Conform het bepaalde in artikel 7:635 lid 4 vindt de opbouw van vakantierechten tijdens ziekte alleen plaats tijdens het laatste halfjaar van de periode van arbeidsongeschiktheid. Voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten geldt dat de opbouw van vakantierechten alleen plaatsvindt over de daadwerkelijk gewerkte uren en niet over de uren waarop de bedongen arbeid niet verricht kan worden. Deze beperking is opgenomen om te voorkomen dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten omvangrijke verlofaanspraken opbouwen die niet kunnen worden afgeschreven, maar kan ertoe bijdragen dat er een tekort aan vakantiedagen is opgebouwd indien een werknemer volledig hervat. Daarnaast vindt de hoofdregel dat er alleen verlofrechten worden opgebouwd over uren waarover aanspraak op loon bestaat, bevestiging in de derde en vierde volzin van artikel 7:634 BW: indien er sprake is van een weigeringsgrond voor het recht op loon van de zieke werknemer, is er ook geen opbouw van vakantierechten. Daarmee is de opbouw van vakantierechten voor met name langdurig zieke werknemers beperkt en bouwen langdurig zieke werknemers geen gelijke aanspraak op vakantie op.
  In verband met deze beperkte opbouw van vakantierechten naast de internationale regelgeving, waaronder de ILO Conventie en Richtlijn 2003/88 EG, zou men de conclusie kunnen trekken dat voor langdurig zieke werknemers het recht op een gelijke wettelijke aanspraak van vier weken niet is gewaarborgd. Werknemers die een jaar ziek zijn, hebben maar een halve verlofaanspraak en hetzelfde geldt voor werknemers die twee of meer jaren ziek zijn. Werknemers die gedeeltelijk in andere werkzaamheden hervatten, hebben na verloop van een halfjaar maar een beperkte opbouw. Berkhout schetst dat met name bij een richtlijnconforme interpretatie langs de band van het goed werkgeverschap ertoe kan leiden dat de gelijke opbouw vakantierechten wordt gerealiseerd. Dit scenario valt duur uit en het wordt bezwaarlijk gevonden dat werkgevers na een lange loondoorbetaling en een re-integratietraject ook nog eens een flinke duit ter afkoop van jarenlang opgebouwde vakantierechten zouden hebben te betalen.

  Bij de geuite vrees dat als gevolg van de uitspraak grote verlofstuwmeren kunnen ontstaan, speelt een rol dat er ook weer beperkte mogelijkheden in de Nederlandse regelgeving zijn om opgebouwde dagen ook weer te kunnen afschrijven. In artikel 7:636 BW is immers geregeld dat het afschrijven van vakantiedagen in verband met ziekteverlof slechts mogelijk is indien de werknemer daar in een voorkomend geval mee instemt, en met dien verstande dat de wettelijke minimum norm die overeenkomst met de Europese aanspraak van vier weken per jaar behouden blijft. Daarnaast is ingevolge het bepaalde in artikel 7:637 BW ook de mogelijkheid om schriftelijk te bedingen dat vakantiedagen waarop de werknemer ziek is geweest als vakantiedagen worden aangemerkt, beperkt tot het bovenwettelijk gedeelte. Daarmee is de afbouw van de aanspraak op vakantiedagen tot onder het wettelijk minimum tijdens ziekte niet goed mogelijk. Op deze manier heeft de wetgever overigens uitdrukkelijk beoogd de aanspraak uit de richtlijn voor (niet meer) zieke werknemers te waarborgen. De bedoeling van de wetgever is geweest dat werknemers na een periode van ziekteverzuim op vakantie kunnen gaan en de daarvoor benodigde vakantiedagen moeten kunnen opbouwen en behouden.⁹x Zie Kamerstukken I, 1999/2000, 26 079, nr. 176, p. 10.
  Indien men op basis van de uitspraak van het Hof tot uitgangspunt zou nemen dat ook zieke werknemers gedurende meerdere ziektejaren de wettelijke minimumaanspraak in zijn geheel kunnen opbouwen, maar deze aanspraak vanwege het bepaalde in artikel 7:636 en 7:637 BW niet kan worden afgeschreven, zullen er aanzienlijke verlofaanspraken ontstaan die ofwel na het einde van de ziekteperiode kunnen worden genoten, ofwel – indien de toch al dure ziekteperiode uiteindelijk in beëindiging van het dienstverband uitloopt – in de compensatie van forse bedragen resulteren. Dit met name indien werknemers meerdere jaren arbeidsongeschikt zijn geweest terwijl het dienstverband niet is geëindigd, en over al die jaren een vakantieaanspraak zouden hebben opgebouwd.¹⁰x Zie Berkhout 2009, p. 107-112. Een dergelijk duur scenario is er alleen indien de consequenties van de uitspraak zich zouden vertalen in gelijke rechten ten aanzien van de opbouw van verlofaanspraken.

  3.4 Het recht van zieke werknemers om op vakantie te gaan

  Anders zou dit echter zijn indien zieke werknemers, net als niet zieke werknemers, in staat worden gesteld op vakantie te gaan. Dan is immers aan de door het Hof gestelde norm van een gelijke aanspraak op vakantie voldaan.
  Voor het recht op het genieten van vakantie tijdens ziekte bevat het arbeidsrecht geen specifieke regeling. Voor een civielrechtelijke regeling was voorafgaand aan de uit 1994 daterende Wet TZ, waarin de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte werd vastgelegd, weinig behoefte. De mogelijkheid tot het opnemen van vakantie tijdens een ziektewetuitkering werd immers door het UWV toegestaan, zonder dat dit voor de werkgever een probleem behoefde te vormen of een financiële aanspraak tot gevolg had.Vervolgens is bij de wetswijzigingen ter zake van de vakantiewetgeving weinig aandacht aan de aanspraak van een zieke werknemer op vakantie besteed: de wetswijzigingen in 1999 en 2001 hadden met name betrekking op de flexibilisering van het bovenwettelijke verlof, en de mogelijkheid tot het afboeken daarvan als prikkel voor de beperking van het ziekteverzuim.¹¹x Zie M.M.Olbers, Mislukte flexibilisering van de vakantiewetgeving, SMA 2001, p. 5-13.
  Voor werknemers die thans aanspraak maken op een ziektewetuitkering bestaat deze mogelijkheid tijdens ziekte om op vakantie te gaan nog steeds. Werknemers met een ziektewetuitkering mogen wat UWV betreft in Nederland op vakantie gaan onder de voorwaarde dat de bereikbaarheid is gewaarborgd. Alleen voor een vakantie in het buitenland dient toestemming te worden gevraagd. Voor de zogenoemde vangnetters is de waarborg die uit hoofde van Richtlijn 2003/88 aan zieke werknemers dient te worden geboden, dus afdoende geregeld.
  Aanknopingspunt voor het recht van de zieke werknemer op het daadwerkelijk genieten van vakantie zou evenwel gevonden kunnen worden in de bewoording van artikel 7:638 BW. Deze bepaling verplicht de werkgever om de werknemer ieder jaar in de gelegenheid te stellen de vakantie op te nemen, waarop de werknemer op grond van artikel 7:634 BW ten minste aanspraak heeft. Met name nu de opbouw van vakantiedagen voor zieke werknemers in afwijkende zin in artikel 7:635 BW is vastgelegd, zou men kunnen betogen dat deze afwijkende opbouw onverlet laat dat de werkgever ook de zieke werknemer in de gelegenheid dient te stellen het wettelijke minimumverlof van viermaal de wekelijkse arbeidsduur te genieten.¹²x Zie ook Vegter 2002, p. 28.
  De strekking van deze norm zou dan zijn dat – los van de vraag of de betrokken werknemer bij de werkgever een voldoende verlofaanspraak heeft opgebouwd – de zieke werknemer in ieder geval vakantie van vier keer de arbeidsduur per week kan opnemen, terwijl daarbij de aanspraak op loondoorbetaling onverkort van toepassing is. Deze uitleg, die desnoods door middel van de richtlijnconforme interpretatie kan worden toepast, past ook binnen het systeem van de Nederlandse wetgeving. Met het bepaalde in artikel 7:636 BW, waarin de mogelijkheid van het aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen is beperkt, is op zich duidelijk dat de Nederlandse regelgeving er rekening mee houdt dat de werknemer ook tijdens ziekte in staat wordt gesteld daadwerkelijk van het recht op betaalde vakantie gebruik te maken. Tevens sluit de benadering ten aanzien van de aanspraak op vakantie aan bij het bepaalde in artikel 7:641 BW, waarin de aanspraak van de in dienst getreden werknemer op resterend verlof uit voormalig dienstverband is opgenomen: los van de opgebouwde aanspraak geldt immers dat een werknemer ook zonder opbouw in staat dient te worden gesteld de minimale wettelijke aanspraak te genieten.
  In de praktijk wordt aan (langdurig) zieke werknemers ook vaak de gelegenheid geboden op vakantie te gaan. Over het algemeen wordt daarbij wel als voorwaarde gesteld dat het op vakantie gaan niet aan herstel van de werknemer in de weg mag staan. Een bedrijfsarts kan dit beoordelen. Indien uit dat advies van de bedrijfsarts vervolgens blijkt dat aan het opnemen van vakantie geen bezwaren zijn verbonden, zal de werkgever dat verlof in de regel verlenen. Wanneer de vakantie wel nadelig is voor het herstel, wordt het verlof vaak niet verleend en kan dit ook leiden tot het vervallen van de aanspraak van de werknemer op recht op loon bij ziekte op grond van artikel 7:629 BW lid 3 b.
  Omdat van een expliciete aanspraak om tijdens ziekte op verlof te gaan geen sprake is en de invulling vaak aan werkgever en werknemer wordt overgelaten, komen er wel praktijken maar ook regelingen voor die zich niet verdragen met de aanspraak uit de richtlijn en met Nederlandse regelgeving. Omdat het door werkgevers nog wel eens ongerechtvaardigd wordt geacht dat werknemers wel op vakantie gaan maar er geen dagen worden afgeboekt, wordt er in de praktijk nog wel eens toevlucht genomen tot een hersteldmelding tijdens de vakantie, gedurende welke periode het afboeken van vakantiedagen alsnog mogelijk is. Uiteraard past dit niet binnen het wettelijke kader, dat beoogt om met de beperkte mogelijkheid tot het aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen een verlofopbouw voor na het herstel te waarborgen.
  De Nederlandse regelgeving zou dus wel aan de richtlijn voldoen wanneer werknemers gedurende een periode van ziekteverlof daadwerkelijk in staat gesteld worden vakantie op te nemen, en dit is ook – indien werkgevers claims zouden willen voorkomen – alleszins aan te raden. Niet alleen biedt dit de werknemer de mogelijkheid om uit te rusten, maar ook voor werkgevers zal dit veel goedkoper zijn dan een verlofaanspraak op enig moment te moeten toekennen of uitbetalen. Berkhout stelt dat tijdens deze vakantiedagen het loon volledig dient te worden doorbetaald en van een beperking van de loondoorbetaling bij ziekte tot 70% geen sprake kan zijn.¹³x Zie Berkhout 2009, p. 108. Op grond van nationaal recht en de richtlijn zie ik die noodzaak strikt genomen niet. Artikel 7 van de EG Richtlijn 2003/88 biedt het recht op vakantie met behoud van loon, hetgeen er klaarblijkelijk op duidt dat het genieten van vakantie er niet toe mag leiden dat aan de gebruikelijke aanspraken op loon afbreuk wordt gedaan maar dat deze behouden blijven, zodat de werknemer ook geen nadeel van het benutten van het recht op vakantie ondervindt. Het behoud van het recht op doorbetalen van het loon bij ziekte lijkt daarvoor voldoende te zijn. Indien dat anders zou zijn, zou ook voor de vangnetters die een Ziektewetuitkering ontvangen een ander uitkeringsregime moeten worden ingevoerd.

  3.5 Is aanpassing van Nederlandse vakantiewetgeving geboden?

  Met deze stand van zaken doet de vraag zich voor of aanpassing van de Nederlandse vakantiewetgeving geboden is. Op basis van het voorgaande kan worden vastgesteld dat de Nederlandse regelgeving niet helemaal binnen de door het Hof gezette kaders past. Daarover kan het volgende worden geconcludeerd:

  • Voor werknemers die niet langdurig ziek zijn, levert de regelgeving geen problemen op omdat zij op gelijke wijze verlof kunnen opbouwen.

  • Voor langdurig (meer dan een halfjaar) zieke werknemers is er geen gelijke opbouw van vakantiedagen gewaarborgd. De werknemer die gedeeltelijk hervat, heeft voorts te maken met een (nog) beperkte(re) opbouw van de verlofaanspraak, die hij naarmate hij in verdergaande mate in staat is zijn arbeidspotentieel te benutten, niet voor een langere jaarlijkse vakantie zal kunnen aanwenden. Ook op die manier kan met deze beperkte opbouw van een schending van de norm uit de richtlijn sprake zijn.

  • Bij langdurig zieke werknemers die niettegenstaande hun ziekte feitelijk gewoon vier weken per jaar op vakantie kunnen gaan, is geen sprake van een schending van de waarborg uit de richtlijn.

  • Ten slotte levert de Nederlandse regelgeving ook problemen op voor de werknemer die weliswaar strikt genomen in de gelegenheid is vakantie op te nemen, maar daar vanwege zijn ziekte niet van kan genieten. Indien immers de ziekte daadwerkelijk aan het kunnen genieten van vakantie in de weg staat, zal ingevolge de uitspraak van het Hof van Justitie toch van het behoud van een volledige aanspraak dienen te worden uitgegaan. Werknemers die voor het opnemen van vakantie te ziek zijn, kunnen met de door Berkhout aangeduide richtlijnconforme interpretatie aanzienlijke verlofaanspraken opbouwen, die na herstel alsnog kunnen worden opgenomen of bij beëindiging van het dienstverband met een financiële vergoeding worden gecompenseerd. Verwacht mag worden dat slechts een beperkte groep werknemers als zodanig ernstig ziek kan worden aangemerkt, dat van een daadwerkelijk kunnen genieten van vakantie geen sprake meer is.

  Dit alles maakt dat het wijzigen van de Nederlandse wetgeving inderdaad is geboden, omdat de vraag of daaraan voldaan wordt niet op een duidelijke wijze is geregeld. Zojuist is aangevoerd dat het recht voor de zieke werknemer om betaald verlof te genieten, gebaseerd kan worden op een richtlijnconforme uitleg van het bepaalde in artikel 7:638 BW. Een verplichting tot richtlijnconforme toepassing is er alleen niet voor een werkgever en het is onaannemelijk dat een werknemer zich in het debat met een werkgever daarop zal beroepen. Het kan dus wel degelijk voorkomen dat zieke werknemers én onvoldoende vakantiedagen opbouwen, én niet daadwerkelijk in staat worden gesteld op vakantie te gaan.
  Niet alleen de uitspraak van het Hof van Justitie maakt het noodzakelijk te streven naar het bieden van een adequate waarborg ter zake van het recht op jaarlijkse vakantie voor zieke werknemers. De vraag is ook in hoeverre de regeling ter zake van het (beperkt) op- en afbouwen van verlof van zieke werknemers nog past met de manier waarop zieke werknemers als gevolg van de steeds toenemende re-integratieverplichtingen gedeeltelijk aan het arbeidproces deelnemen. Zowel werkgevers als werknemers vinden de uitkomst van de bestaande regelgeving niet passend. Het wordt ongerechtvaardigd geacht dat werknemers die tijdens ziekte slechts gedeeltelijk werken, maar een beperkte aanspraak opbouwen.¹⁴x Berkhout 2009, p. 108 . Daarnaast wordt het voor werkgevers ongerechtvaardigd geacht dat men geen vakantiedagen kan afboeken indien een werknemer weliswaar arbeidsongeschikt is, maar niet zodanig ziek dat de werknemer niet op vakantie zou kunnen gaan.¹⁵x Zie bijvoorbeeld Berkhout 2009, p. 110 en Vegter 2002, p. 27-31. Bijvoorbeeld wordt door Vegter en Willems aangevoerd dat het niet kunnen afboeken van vakantiedagen in sommige omstandigheden niet gerechtvaardigd is. Als voorbeeld wordt de situatie van een typiste genoemd, die met twee verstuikte vingers niet kan werken, maar evengoed van vakantie zou kunnen genieten. In dergelijke situaties zouden werknemers vanuit het perspectief van goed werknemersschap bereidwillig moeten zijn instemming te verlenen aan het aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen.¹⁶x Zie Vegter 2002, p. 27-31.
  Indien men deze overwegingen in beschouwing neemt, lijkt het de meest praktische oplossing te zijn de bijzondere regelingen ter zake van de opbouw en het opnemen van vakantiedagen voor zieke werknemers grotendeels te laten vervallen, zodat zij op vrijwel gelijke voorwaarden op vakantie kunnen gaan. Daarmee wordt het best voldaan aan het beschermingsoogmerk van de aanspraak uit de richtlijn, die ertoe strekt dat zieke werknemers een gelijke aanspraak op jaarlijkse vakantie hebben en daadwerkelijk in staat worden gesteld jaarlijkse vakantie te genieten. In het Burgerlijk Wetboek kan men dit vastleggen door de beperkte opbouw uit het bepaalde in artikel 7:635 BW te schrappen, waardoor de werkgever de zieke werknemer conform het bepaalde in artikel 7:638 jo. 7:634 BW op gelijke wijze als niet zieke werknemers vakantie kan verlenen. De voorwaarde dat vakantie niet aan het herstel in de weg mag staan, kan vanwege de weigeringsgrond voor het recht op loon uit hoofde van artikel 7:629 lid 3 BW worden gesteld, na afloop van de vakantie.
  Met deze gelijke opbouw en het recht op het opnemen van verlof is voor het beperken van mogelijkheden om ziektedagen als vakantiedagen aan te merken ingevolge het bepaalde in artikel 7:636 lid 1, ook geen aanleiding meer. Met name deze aanpassing zal het gevaar van het ontstaan van stuwmeren al aanmerkelijk indammen. Wel zal van belang blijven te waarborgen dat werknemers die door ziekte niet in staat zijn van vakantie te genieten, hun aanspraak op verlof behouden. In artikel 7:637 lid 2 is dit geregeld, doordat daarin wordt bepaald dat dagen of gedeelten van dagen waarop de werknemer tijdens een vastgestelde vakantie ziek is, niet als vakantie kunnen worden aangemerkt en dus op een later moment nog kunnen worden opgenomen. In het licht van de Europese richtlijn dient deze bepaling te worden gehandhaafd. Daarbij kan echter wel tot uitgangspunt worden genomen dat ziek in de zin van artikel 7:637 lid 2 BW kan worden uitgelegd als ziek zodanig dat de werknemer niet meer van de jaarlijkse betaalde vakantie kan genieten, en behoeft niet van ziek in de zin van arbeidsongeschikt voor het werk te worden uitgegaan. Er is inderdaad weinig aanleiding te veronderstellen dat een typiste die tijdens de vakantie twee vingers kneust, niet in staat zal zijn van een vakantie te genieten. Deze typiste behoeft dan ook deze arbeidsongeschiktheid tijdens vakantie niet alsnog met een stuwmeer verlofdagen beloond te zien.

Noten

• 1 HvJ EG 20 januari 2009, zaak C-350/06 en C-520/06, JAR 2009/58 Richtlijn 2003/88 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, PB L299, p. 9 e.v.

• 2 Zie conclusie van de advocaat-generaal van 24 januari 2008 in de zaak C-350/06.

• 3 Zie conclusie van de advocaat-generaal in de zaak C-520/06 van 24 januari 2008.

• 4 HvJ EG 26 juni 2001, zaak C-173/99, Jur. I-4881, HvJ EG 18 maart 2004, zaak C-342/01, Jur. I-2605 en HvJ EG 16 maart 2006, zaak C-131/04, Jur I-2531.

• 5 HvJ EG 18 maart 2004, zaak C-342/01, Jur. I-2605

• 6 HvJ EG 16 maart 2006, zaak C-131/04, Jur I-2531.

• 7 Persbericht van de Politiebond van 20 februari 2009, < www.politiebond.nl >.

• 8 Zie D.F. Berkhout, Tijdschrift arbeidsrechtpraktijk 2009, p. 107-112.

• 9 Zie Kamerstukken I, 1999/2000, 26 079, nr. 176, p. 10.

• 10 Zie Berkhout 2009, p. 107-112.

• 11 Zie M.M.Olbers, Mislukte flexibilisering van de vakantiewetgeving, SMA 2001, p. 5-13.

• 12 Zie ook Vegter 2002, p. 28.

• 13 Zie Berkhout 2009, p. 108.

• 14 Berkhout 2009, p. 108 .

• 15 Zie bijvoorbeeld Berkhout 2009, p. 110 en Vegter 2002, p. 27-31.

• 16 Zie Vegter 2002, p. 27-31.