Het bestuurlijk rechtsoordeel nader beschouwd

Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

(mr. J.P. de Haan, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. A.W.M. Bijloos)
24 januari 2014, ECLI:NL:OGHACMB:2014:76, HLAR 50143/12

Bestuurlijk rechtsoordeel. Niet gericht op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg en derhalve geen beschikking. Gelet op bijzondere omstandigheden is het bestuurlijk rechtsoordeel niettemin voor bezwaar vatbaar. Hoger beroep gegrond.

Art. 3 lid 1 Landsverordening administratieve rechtspraak; art. 2, 3 lid 1 en 5, 5 en 8 lid 1 Landsverordening toelating en uitzetting, art. 2 lid 1 en 2 Toelatingsbesluit.

Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat in die brief een zogenoemd bestuurlijk rechtsoordeel is neergelegd, nu de minister daarin zijn oordeel over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot zijn bevoegdheid hoort, heeft gegeven. Het Gerecht heeft ook met juistheid overwogen dat dat oordeel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht en de brief derhalve geen beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar inhoudt. Zoals het Gerecht voorts evenzeer met juistheid heeft overwogen, is een bestuurlijk rechtsoordeel onder omstandigheden niettemin voor bezwaar vatbaar. Anders dan het Gerecht echter heeft aangenomen, doen zodanige omstandigheden zich in dit geval voor. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de minister ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Ltu op een daartoe strekkend verzoek aan de personen, bedoeld in het eerste lid, een verklaring kan afgeven, dat zij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao hebben. Voorts is de bestuursrechter bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen krachtens de Ltu gegeven beschikkingen, waaraan een oordeel van de minister omtrent de vergunningplicht ingevolge de Ltu van betrokkenen ten grondslag ligt. Onder deze omstandigheden is het aangewezen dat de bestuursrechter ook kennis kan nemen van beroep tegen een verklaring omtrent de toelating tot verblijf in Curaçao van rechtswege, nu het oordeel van de minister ten aanzien van de vergunningplicht van betrokkenen ingevolge de Ltu bij de beslissing over het afgeven van zodanige verklaringen is betrokken. Het betoog slaagt.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[Appellant], wonend in Trinidad en Tobago,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 21 augustus 2012 in zaak nr. Lar 2011/50143 in het geding tussen:
appellant
en
de minister van Justitie van Curaçao (hierna: de minister) als rechtsopvolger van de gezaghebber van het eilandgebied Curaçao (hierna: de gezaghebber), namens de minister van Justitie van de Nederlandse Antillen.

• Procesverloop

  Bij brief van 16 december 2009 heeft appellant de gezaghebber verzocht om te verklaren dat hij van rechtswege toelating tot verblijf in de Nederlandse Antillen heeft.

  Bij brief van 2 juni 2010 heeft de gezaghebber dat verzoek afgewezen.

  Bij besluit van 10 juni 2011 heeft de minister het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, voor zover appellant met het verzoek heeft beoogd een verklaring te verkrijgen dat hij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao heeft, en buiten behandeling gesteld, voor zover hij heeft beoogd een zogenoemde verklaring van rechtswege aan te vragen.

  Bij uitspraak van 21 augustus 2012 heeft het Gerecht het door appellant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het door hem gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

  Tegen die uitspraak heeft appellant bij brief, bij het Hof ingekomen op 1 oktober 2012, hoger beroep ingesteld.

  De minister heeft een verweerschrift ingediend.

  Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2013, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A.C. Small, advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.J. Victorina en mr. S.U. Nicolaas, beiden werkzaam in dienst van het land, zijn verschenen.

• Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar) wordt in deze landsverordening onder een beschikking verstaan: een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.

  Ingevolge artikel 2 van de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: de Ltu) wordt toelating tot verblijf van rechtswege toegekend of bij vergunning verleend.
  Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover thans van belang, hebben van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao:
  a. personen, van overheidswege uitgezonden, zolang zij in overheidsdienst zijn;
  b. personen, die in dienst zijn geweest van Curaçao of vóór 10 oktober 2010 in dienst waren van de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao en uit dien hoofde pensioen of uitkering bij wijze van pensioen genieten, alsmede de niet hertrouwde weduwen van zodanige personen;
  c. t/m e. (…)
  f. de meerderjarige Nederlanders, niet vermeld in artikel 1, die ten genoegen van de Minister van Justitie aantonen dat zij beschikken over:
  1° een verklaring van goed gedrag gedurende de laatste vijf jaar, afgegeven door het bevoegde gezag binnen twee maanden voor hun aankomst in Curaçao of een schriftelijke verklaring, waaruit genoegzaam van hun gedrag blijkt;
  2° huisvesting en voldoende middelen van bestaan om in hun levensonderhoud te voorzien overeenkomstig bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nader te stellen regels.
  Ingevolge het vijfde lid wordt op een daartoe strekkend verzoek aan de personen, bedoeld in het eerste lid, door of namens de Minister van Justitie een verklaring verstrekt, dat zij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao hebben.
  Ingevolge artikel 5 eindigt de toelating van rechtswege:
  a. door het vervallen van de reden, waarom zij is toegekend;
  b. ten aanzien van degene, die op grond van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van rechtswege is toegelaten, door een onafgebroken verblijf van langer dan drie jaar in het buitenland, tenzij de betrokkene in het buitenland verblijft voor studiedoeleinden of wegens geneeskundige behandeling.
  c. ten aanzien van de meerderjarige Nederlander, die op grond van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onderdeel f, van rechtswege is toegelaten, door het niet langer beschikken over huisvesting en voldoende middelen van bestaan om in zijn levensonderhoud te voorzien;
  d. ten aanzien van de minderjarige Nederlander waarvan één van de ouders die het ouderlijk gezag uitoefent niet langer aan de voorwaarden, genoemd in onderdeel f, voldoet.

  Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Toelatingsbesluit mogen toeristen zonder vergunning tot tijdelijk verblijf de Nederlandse Antillen binnenkomen en alhier gedurende een periode van maximaal veertien dagen verblijven.
  Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, is de in het eerste lid bedoelde periode maximaal drie maanden voor toeristen van Nederlandse nationaliteit.
  Ingevolge artikel 8, eerste lid, zal de autoriteit die tot het verlenen van vergunningen tot verblijf of tijdelijk verblijf in verband met het passagiersverkeer bevoegd is op verzoek van belanghebbenden de volgende verklaringen afgeven:
  1e. (…);
  2e. aan personen, op wie de “Landsverordening toelating en uitzetting” niet van toepassing is of aan personen die van rechtswege toelating tot verblijf in de Nederlandse Antillen hebben: een verklaring, waaruit van deze of gene status blijkt.
  Ingevolge het tweede lid worden de modellen van de in het eerste lid bedoelde verklaringen door de Minister van Justitie vastgesteld.

  2. Appellant betoogt dat het Gerecht heeft miskend dat de brief van 2 juni 2010 een voor bezwaar vatbare beschikking behelst, nu daarbij is geweigerd een verklaring af te geven dat hij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao heeft.

  2.1 Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat in die brief een zogenoemd bestuurlijk rechtsoordeel is neergelegd, nu de minister daarin zijn oordeel over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot zijn bevoegdheid hoort, heeft gegeven. Het Gerecht heeft ook met juistheid overwogen dat dat oordeel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht en de brief derhalve geen beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar inhoudt. Zoals het Gerecht voorts evenzeer met juistheid heeft overwogen, is een bestuurlijk rechtsoordeel onder omstandigheden niettemin voor bezwaar vatbaar. Anders dan het Gerecht echter heeft aangenomen, doen zodanige omstandigheden zich in dit geval voor. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de minister ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Ltu op een daartoe strekkend verzoek aan de personen, bedoeld in het eerste lid, een verklaring kan afgeven, dat zij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao hebben. Voorts is de bestuursrechter bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen krachtens de Ltu gegeven beschikkingen, waaraan een oordeel van de minister omtrent de vergunningplicht ingevolge de Ltu van betrokkenen ten grondslag ligt. Onder deze omstandigheden is het aangewezen dat de bestuursrechter ook kennis kan nemen van beroep tegen een verklaring omtrent de toelating tot verblijf in Curaçao van rechtswege, nu het oordeel van de minister ten aanzien van de vergunningplicht van betrokkenen ingevolge de Ltu bij de beslissing over het afgeven van zodanige verklaringen is betrokken.
  Het betoog slaagt.

  3. Ambtshalve overweegt het Hof voorts het volgende.

  4. Met het verzoek van 16 december 2009 heeft appellant beoogd een verklaring te verkrijgen dat hij van rechtswege toelating heeft in Curaçao. Nu appellant evenwel – naar niet in geschil is – zijn hoofdverblijf in Trinidad en Tobago heeft en niet voornemens is dat naar Curaçao te verplaatsen, heeft hij geen belang bij het door hem ingestelde beroep. Dat appellant, zoals hij stelt, Curaçao verschillende malen per jaar bezoekt, maakt dit niet anders, nu hij ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Toelatingsbesluit als toerist met de Nederlandse nationaliteit zonder vergunning tot tijdelijk verblijf Curaçao mag binnenkomen en dan steeds gedurende maximaal drie maanden hier te lande mag verblijven en het gevoerde beleid er in voorziet dat die termijn in voorkomend geval automatisch met drie maanden wordt verlengd. Binnenkomst voor langer verblijf zou verplaatsing van het hoofdverblijf opleveren. Het Gerecht heeft het beroep ten onrechte niet deswege niet-ontvankelijk verklaard.

  5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, zal het Hof het beroep niet-ontvankelijk verklaren.

  6. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.

• Beslissing

  Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

  I. verklaart het hoger beroep gegrond;
  II. vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 21 augustus 2012 in zaak nr. Lar. 2011/50143;
  III. verklaart het bij het Gerecht in die zaak ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
  IV. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding aan [appellant] van de bij hem in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Naf. 1400,00 (zegge: duizend vierhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door de minister van Justitie aan [appellant] te worden betaald;
  V. gelast het Land Curaçao om aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van Naf. 300,00 (zegge: driehonderd gulden) teruggeeft.

  Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

  (mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. P. van Dijk)
  23 mei 2014, ECLI:NL:OGHACMB:2014:83, HLAR 47490/13

  Bestuurlijk rechtsoordeel. Niet gericht op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg en derhalve geen beschikking. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die aanleiding geven tot een ander oordeel. Hoger beroep ongegrond.

  Art. 3 lid 1 en 2 en art. 7 lid 1 Landsverordening administratieve rechtspraak; art. 1 aanhef en onder l en art. 3 lid 1 Landsverordening Zorginstellingen.

  Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat in de brief van 8 maart 2010 een verzoek om een zogenoemd bestuurlijk rechtsoordeel is neergelegd, nu daarbij om een oordeel van het bestuurscollege over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot zijn bevoegdheid hoort, is verzocht. Het Gerecht heeft ook met juistheid overwogen dat een bestuurlijk rechtsoordeel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht en derhalve geen beschikking is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar, zodat het uitblijven ervan geen weigering een beschikking te geven in de zin van artikel 3, tweede lid, van de Lar is.
  Voorts heeft het Gerecht evenzeer met juistheid overwogen dat zich geen zodanig bijzondere omstandigheden voordoen, dat de weigering in dit geval niettemin voor bezwaar of beroep vatbaar is, nu appellante, indien zij wenst te vernemen of zij voor het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg ingevolge artikel 3 van de Lzi over een vergunning dient te beschikken, om verlening van zodanige vergunning kan verzoeken. Tegen het aan de beschikking op die aanvraag ten grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht kan desgewenst in rechte worden opgekomen. Dat is niet onevenredig bezwarend. Bovendien is aan appellante bij beschikking van 8 december 2010 vergunning verleend voor het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg. Tegen de uitspraak van het Gerecht in het daartegen door haar ingestelde beroep heeft appellante hoger beroep ingesteld. In die procedure kan het oordeel omtrent de vergunningplicht voor het bieden van 24-uurszorg door haar zorginstelling worden betrokken. Het betoog faalt.

  Uitspraak op het hoger beroep van:
  de naamloze vennootschap […] Pijnkliniek N.V., gevestigd in Curaçao,
  appellante,
  tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 24 juli 2013 in zaak nr. Lar 2010/222 in het geding tussen:
  appellante
  en
  de minister van Gezondheid, Milieu en Natuur als rechtsopvolger van het bestuurscollege van het Eilandgebied Curaçao.

• Procesverloop

  Bij brief van 8 maart 2010 heeft appellante het bestuurscollege verzocht als hierna onder 2 vermeld.

  Tegen het uitblijven van een beslissing op dat verzoek heeft appellante beroep ingesteld.
  Bij uitspraak van 24 juli 2013 heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard van het aldus ingestelde beroep kennis te nemen.

  Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld.

  De minister heeft een verweerschrift ingediend.

  Het Hof heeft de zaak behandeld ter zitting op 8 april 2014, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.C. Small, advocaat, en […], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G. Woudstra, mr. N.E. Soon, beiden advocaat, […] en […] zijn verschenen.

• Overwegingen

  Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar) wordt in deze landsverordening onder een beschikking verstaan: een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Ingevolge het tweede lid wordt met een beschikking een weigering om een beschikking te geven gelijk gesteld. Ingevolge het derde lid geldt, wanneer de wettelijk gestelde termijn voor het geven van een beschikking is verstreken zonder dat een beschikking is gegeven of - bij het ontbreken van zulk een termijn - wanneer niet binnen redelijke tijd een beschikking is gegeven, dat als het weigeren van het geven van een beschikking. Ingevolge artikel 7, eerste lid, kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen, die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep instellen bij het Gerecht. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Landsverordening Zorginstellingen (hierna: de Lzi) wordt onder ziekenhuisvoorziening verstaan: een bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen zorginstelling.

  Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het, onverminderd uit hoofde van andere wet- of regelgeving vereiste vergunningen, verboden zonder een daartoe strekkende vergunning van het bestuurscollege:
  a. een zorginstelling te bouwen, verbouwen of aan te bouwen;
  b. een bestaand bouwwerk in gebruik te nemen als zorginstelling;
  c. een zorginstelling te exploiteren;
  d. wijziging te brengen in de bestemming van een zorginstelling of een onderdeel daarvan;
  e. in een zorginstelling medisch onderzoek of behandeling, verpleging of verzorging dan wel daarmee samenhangende prestaties te verrichten of te doen verrichten;
  f. medische apparaten aan te schaffen voor een zorginstelling of in een zorginstelling te gebruiken dan wel te doen gebruiken die een nader bij ministeriële beschikking met algemene werking vast te stellen bedrag overschrijden.

  Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt een vergunning verleend op een daartoe strekkende aanvraag van de verzoeker.
  Bij brief van 8 maart 2010 heeft appellante het bestuurscollege verzocht te bevestigen dat zij de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg kan uitbreiden, zonder dat daarvoor vergunning is vereist, omdat artikel 3 van de Lzi niet op haar van toepassing is.

  Appellante betoogt dat het Gerecht heeft miskend dat het uitblijven van een beslissing op dat verzoek een voor bezwaar vatbare beschikking is. Het uitblijven van een verklaring dat zij voor het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg ingevolge artikel 3 van de Lzi niet over een vergunning hoeft te beschikken, dient als een weigering een beschikking te geven te worden aangemerkt, aldus appellante.

  Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat in de brief van 8 maart 2010 een verzoek om een zogenoemd bestuurlijk rechtsoordeel is neergelegd, nu daarbij om een oordeel van het bestuurscollege over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot zijn bevoegdheid hoort, is verzocht. Het Gerecht heeft ook met juistheid overwogen dat een bestuurlijk rechtsoordeel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht en derhalve geen beschikking is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar, zodat het uitblijven ervan geen weigering een beschikking te geven in de zin van artikel 3, tweede lid, van de Lar is.
  Voorts heeft het Gerecht evenzeer met juistheid overwogen dat zich geen zodanig bijzondere omstandigheden voordoen, dat de weigering in dit geval niettemin voor bezwaar of beroep vatbaar is, nu appellante, indien zij wenst te vernemen of zij voor het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg ingevolge artikel 3 van de Lzi over een vergunning dient te beschikken, om verlening van zodanige vergunning kan verzoeken. Tegen het aan de beschikking op die aanvraag ten grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht kan desgewenst in rechte worden opgekomen. Dat is niet onevenredig bezwarend. Bovendien is aan appellante bij beschikking van 8 december 2010 vergunning verleend voor het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling van 12-uurszorg naar 24-uurszorg. Tegen de uitspraak van het Gerecht in het daartegen door haar ingestelde beroep heeft appellante hoger beroep ingesteld. In die procedure kan het oordeel omtrent de vergunningplicht voor het bieden van 24-uurszorg door haar zorginstelling worden betrokken.
  Het betoog faalt.

  Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

  Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

• Beslissing

  Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

  bevestigt de aangevallen uitspraak.

• Noot

  Deze recentelijk gepubliceerde uitspraken van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (‘GHvJ’) van 24 januari (ECLI:NL:OGHACMB:2014:76) en 23 mei (ECLI:NL:OGHACMB:2014:83) vorig jaar, hebben aanleiding gegeven tot het schrijven van dit naschrift. In beide uitspraken staat een belangrijk leerstuk centraal voor het bestuursrecht van zowel het Caribische als het Nederlandse deel van het Koninkrijk: het bestuurlijk rechtsoordeel. Nu het al dan niet aan de orde zijn van een door het bestuur(sorgaan) gegeven oordeel over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift in een concreet gevraagde situatie, van (doorslaggevende) betekenis kan zijn voor betrokkene of beroep op de bestuursrechter kan worden gedaan, verdienen de hiervoor genoemde uitspraken en dit leerstuk een nadere bespreking.

  De mei 2014-uitspraak betrof het hoger beroep ingesteld door de Pijnkliniek N.V. (‘Pijnkliniek’) tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (‘GEA’) van 24 juli 2013 (zaaknr. Lar 2010/222). De Pijnkliniek had schriftelijk aan het bestuurscollege verzocht om te bevestigen dat zij voor het uitbreiden van haar zorginstelling van 12- naar 24-uurszorg geen vergunning nodig heeft. De reden voor dit verzoek houdt verband met artikel 3 lid 1 Landsverordening Zorginstellingen (‘Lzi’), op grond waarvan het onder meer verboden is om zonder een vergunning een wijziging aan te brengen in de bestemming van een zorginstelling of een onderdeel daarvan (art. 3 lid 1 en onder d Lzi). Een vergunning als hiervoor bedoeld dient op grond van art. 3 lid 2 Lzi door een zorginstelling te worden aangevraagd. Dat artikel zou echter volgens de Pijnkliniek niet op haar van toepassing zijn, zodat zij zich genoodzaakt voelde het hiervoor omschreven verzoek in te dienen bij het bestuurscollege.

  De januari 2014-uitspraak ging over het eind 2009 aan de gezaghebber gerichte verzoek van een inwoner van Trinidad en Tobago, om te verklaren dat hij van rechtswege toelating tot verblijf in de (voormalig) Nederlandse Antillen heeft. Artikel 2 Landsverordening toelating en uitzetting (‘Ltu’) schrijft in dit verband voor dat toelating tot verblijf van rechtswege wordt toegekend of bij vergunning wordt verleend. In artikel 3 lid 1 Ltu is opgesomd wie voor een dergelijke toelating in aanmerking komt. Het verzoek aan de gezaghebber om te verklaren datverzoeker voor een van rechtswege toelating in aanmerking komt, werd schriftelijk afgewezen door de gezaghebber. Appellant is uiteindelijk in hoger beroep gekomen tegen de niet-ontvankelijkheidverklaring van zijn bezwaar door het GEA, het bezwaar dat hij had ingediend tegen de beslissing op bezwaar van de minister van Justitie van Curaçao (‘minister’) die in dezen als rechtsopvolger van de gezaghebber van het eilandgebied Curaçao optrad.

  De hiervoor besproken zaken hebben in ieder geval een tweetal overeenkomsten: in beide zaken werd bij een bestuursorgaan een schriftelijk verzoek ingediend tot het geven van een verklaring, en in beide zaken kwam het GHvJ tot het oordeel dat het GEA met juistheid heeft overwogen dat in die verzoeken een verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel is vervat. Onder verwijzing naar artikel 3 lid 1 Landsverordening administratieve rechtspraak (‘Lar’), oordeelt het GHvJ dat het GEA op goede gronden heeft overwogen dat een bestuurlijk rechtsoordeel niet op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg is gericht, en dat het bestuurlijk rechtsoordeel derhalve geen beschikking is, noch dat het uitblijven ervan een weigering kan inhouden om een beschikking te geven in de zin van artikel 3 lid 2 Lar. Gelet hierop kan ten aanzien van (het uitblijven van) een bestuurlijk rechtsoordeel geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter worden gevonden.

  Er zijn echter situaties denkbaar die vanwege bepaalde bijzondere omstandigheden een uitzondering op deze rechtsregel rechtvaardigen. Daarvan is in ieder geval sprake als het starten van een (vergunning)procedure voor belanghebbende is aan te merken als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter.¹xVoor de standaardoverweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in dit verband wordt gewezen op de uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8805: ‘(…) Op het voorgaande kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag voor een vergunning onevenredig bezwarend is dan wel het afwachten van het resultaat van besluitvorming over het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.’ Het oordeel van het GHvJ over het aan de orde zijn van een dergelijke uitzondering is waar de hiervoor besproken uitspraken van elkaar verschillen. Volgens het GHvJ zou het voor de Pijnkliniek – overeenkomstig het oordeel van het GEA – niet onredelijk bezwarend zijn (geweest) om ten aanzien van het uitbreiden van de zorg in haar zorginstelling ingevolge artikel 3 lid 2 Lzi, een vergunning aan te vragen. Naar aanleiding van de beslissing op die aanvraag – zijnde een beschikking in de zin van artikel 3 lid 1 Lar – had indien gewenst een (bestuursrechtelijke) gerechtelijke procedure gestart kunnen worden. Een concrete mogelijkheid bestond daartoe ook voor de Pijnkliniek: in een andere, op een eerder moment gestarte procedure over eenzelfde soort uitbreiding, maar waarvoor wel een vergunningverzoek was ingediend (zie GHvJ 23 mei 2014, ECLI:NL:OGHACMB:2014:82), had zij het oordeel omtrent de vergunningplicht voor het bieden van 24-uurszorg door haar zorginstelling als in deze zaak aan de orde, kunnen betrekken.

  In de januari 2014-uitspraak oordeelde het GHvJ anders. Het GEA had gelet op de aan de orde zijnde omstandigheden, ten onrechte geen reden gezien om het bestuurlijk rechtsoordeel van de gezaghebber voor bezwaar en daarmee voor beroep vatbaar te achten. Daar bestond volgens het GHvJ echter voldoende aanleiding toe, gelet op artikel 3 lid 5 Ltu dat voorschrijft dat de minister op een daartoe strekkend verzoek aan de personen die in het eerste lid van die bepaling zijn genoemd, een verklaring kan afgeven dat zij van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao hebben. De bestuursrechter is ten aanzien van een beroep ingesteld krachtens een op grond van de Ltu gegeven beschikking bevoegd kennis te nemen. Die omstandigheden maken dat de bestuursrechter ook bevoegd is een oordeel te geven over een beroep ingesteld tegen een verklaring omtrent de toelating tot in Curaçao van rechtswege, nu dat oordeel van de minister ten aanzien van de vergunningplicht van betrokkene ingevolge de Ltu bij de beslissing over het afgeven van zodanige verklaringen is betrokken. Kort(er) gezegd, nu de bestuursrechter kennis mag nemen van beschikkingen waaraan het oordeel over de vergunningplicht van de Ltu ten grondslag ligt, en dat oordeel ook nodig is voor de minister om tot een beslissing te komen omtrent een verzoek om van rechtswege toelating tot verblijf in Curaçao – zoals hier aan de orde – dient (ook) tegen dat bestuurlijk rechtsoordeel bezwaar en beroep open te staan. De bijzondere omstandigheid die in deze zaak dwong tot het openstellen van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen het bestuurlijk rechtsoordeel, werd aldus gevonden in de strekking van de voor deze zaak relevante bepalingen uit de Ltu.

  Deze uitspraken staan niet op zichzelf. Binnen het bestuursrecht is vaak de vraag aan de orde of een in een reactie van het bestuur op een daartoe strekkend verzoek van een belanghebbende gegeven rechtsoordeel – welk oordeel vaak ook bedoeld is als zelfstandig en definitief – kan worden aangemerkt als een beschikking als bedoeld in de zin van artikel 3 lid 1 Lar respectievelijk artikel 1:3 lid 1 en 2 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’), of dat dit slechts een mededeling van informatieve aard betreft en dus niet gericht is op rechtsgevolg. Hoewel ze er ongetwijfeld zullen zijn, heb ik geen andere (gepubliceerde) uitspraken kunnen vinden van het GEA of het GHvJ over het bestuurlijk rechtsoordeel. Er zijn hierover wel talloze (gepubliceerde) uitspraken van de Nederlandse bestuursrechters te vinden (zie bijv. in het kader van het omgevingsrecht Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4344). Voor een duidelijk voorbeeld in dit verband waarom ook door de Nederlandse bestuursrechter wordt erkend dat er onder omstandigheden behoefte bestaat aan de mogelijkheid om een rechtsvraag en het daarop gegeven (bestuurlijke rechts)oordeel, niet zijnde een beschikking, zelfstandig aan de bestuursrechter voor te kunnen leggen, wordt gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 augustus 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2889). In die uitspraak was op verzoek van belanghebbende door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen medegedeeld dat haar uitkering bij verhuizing naar Senegal zou worden beëindigd. Deze mededeling heeft volgens de Centrale Raad van Beroep geen voorlopig en algemeen karakter en is niet aan te merken als het verstrekken van slechts informatie. Er wordt zonder voorbehoud een oordeel gegeven over de toepassing van een wettelijk voorschrift in een concrete situatie. Die mededeling is volgens de Raad dan ook aan te merken als een bestuurlijk rechtsoordeel, maar dit bestuurlijke rechtsoordeel moet in deze situatie echter op één lijn worden gesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, nu het voor belanghebbende onevenredig bezwarend is om naar Senegal te verhuizen alvorens zij in rechte beoordeeld kan krijgen of haar uitkering in dat geval terecht wordt beëindigd.

  In het licht van de in dit naschrift besproken uitspraken en de daaruit voortvloeiende aard van (de uitzonderingen op) het bestuurlijk rechtsoordeel, geven de uitspraken van het GHvJ van 24 januari en 23 mei 2014 – ieder als gezegd met verschillende uitkomsten – helder weer dat enerzijds voorkomen moet worden dat een burger verplicht wordt tot het starten van een procedure die is aan te merken als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter, en anderzijds dat het beschikkingsbegrip van de Lar en daarmee het fundament van het bestuurs(proces)recht, niet wordt uitgehold door een situatie te lichtvaardig aan te merken als een uitzonderingssituatie waardoor een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg, toch als besluit wordt aangemerkt.

Noten

• 1 Voor de standaardoverweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in dit verband wordt gewezen op de uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8805: ‘(…) Op het voorgaande kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag voor een vergunning onevenredig bezwarend is dan wel het afwachten van het resultaat van besluitvorming over het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.’