Open Access Advocate

Autobus- en touringcarpassagiers

Achtergrond van het voorstel

We reizen steeds vaker en steeds verder. Onze mobiliteit neemt toe en is de afgelopen dertig jaar zelfs verdubbeld.⁹x Mede als gevolg van de economische groei, de invoering van de interne markt zonder binnengrenzen en de lage vervoerskosten. COM(2005) 46 def., p. 3. De liberalisering van de markt voor het internationale personenvervoer per autobus en touringcar heeft de Europese burger veel voordelen gebracht, zoals een grotere keus aan bestemmingen en aantrekkelijke aanbiedingen. De opheffing van de grenzen en de groei van het reizigersvervoer als gevolg hiervan zijn echter niet in alle vervoerssectoren gepaard gegaan met voldoende passagierbeschermende maatregelen. Met name buspassagiers genieten nog niet dezelfde rechten als passagiers die gebruik maken van andere vervoerswijzen, zoals de luchtvaart.¹⁰x Zie het verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming - Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0250/2009, p. 44. Hoewel het busvervoer na de personenauto de belangrijkste vorm van vervoer is,¹¹x COM(2008) 817 def., p. 2 en 3. ontbreekt tot op heden een uniforme regeling voor de bescherming van de rechten van buspassagiers. In tegenstelling tot andere vervoerssectoren, met name de luchtvaartsector, bestaan er geen internationale overeenkomsten op het gebied van het autobus- en touringcarvervoer¹²x Met uitzondering van het op 12 april 1994 in werking getreden Verdrag inzake de overeenkomst voor het internationaal vervoer van reizigers en bagage over de weg (CVR), dat slechts door drie lidstaten geratificeerd is. Zie COM(2008) 817 def., p. 3. en ontbreekt communautaire regelgeving ter bescherming van deze passagiersrechten. Buspassagiers zijn momenteel derhalve aangewezen op nationale rechtsbescherming, die echter van lidstaat tot lidstaat verschilt. De Commissie heeft daarom een voorstel voor een verordening gedaan dat de rechten van buspassagiers vaststelt en waarborgt dat deze passagiers in de hele Unie dezelfde rechten en dezelfde bescherming genieten. Het vertrouwen in de vervoerssector moet op deze manier worden verbeterd en de verordening moet gelijke concurrentievoorwaarden tot stand brengen tussen de vervoerders uit de verschillende lidstaten.¹³x COM(2008) 817 def., p. 4.
Nu het voorstel niet alleen van toepassing is op het internationaal, maar ook op het nationaal geregelde busvervoer, is bedongen dat de lidstaten het stedelijke, voorstedelijk en regionale vervoer van de toepasselijkheid van de verordening kunnen uitsluiten. Vanwege het specifieke karakter (gebruik van dag-, maand- en jaarkaarten, veel haltes, geen voorafgaande reservering, ander soort bagage) krijgen de lidstaten de mogelijkheid dit soort vervoer vrij te stellen, mits er in vergelijkbare bescherming van passagiersrechten wordt voorzien.¹⁴x Art. 2 lid 2 voorstel. Zie ook het Verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming - Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0250/2009, amendement 12. In de wetgevingsresolutie van het Parlement wordt overigens gesproken van stedelijke en voorstedelijke vervoersdiensten. Zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 23 april 2009, P6_TA(2009)0281.

Meer rechten buspassagiers

De Commissie heeft zich in het voorstel geconcentreerd op wat zij beschouwt als de drie knelpunten in het busvervoer, te weten de aansprakelijkheid van de vervoerder, de schadevergoeding en bijstand bij onderbreking van de reis en de rechten van personen met beperkte mobiliteit.¹⁵x COM(2008) 817 def., p. 2.

Aansprakelijkheid vervoerder ten aanzien van passagiers en hun bagage

De buspassagier die in het buitenland betrokken raakt bij een verkeersongeval en hierdoor schade lijdt, wordt geconfronteerd met een aantal complexe juridische vraagstukken,¹⁶x Het voorstel illustreert dit met het voorbeeld van een Belgische bus met een Marokkaanse bestuurder die een ongeval heeft in Frankrijk. Zie in dit verband uitgebreid L. Schreuder, ‘Een busongeval tijdens de vakantie: de weg naar schadevergoeding’, VR 2005, p. 339-343. zoals de vraag naar de aansprakelijkheid van de vervoerder. Het zal voor de passagier niet eenvoudig zijn te achterhalen welke rechten hij heeft en welke aansprakelijkheidregeling van toepassing is. Nu nationale aansprakelijkheidsregels verschillen en uniforme regelgeving ontbreekt,¹⁷x Dit in tegenstelling tot de luchtvaart. Zie bijvoorbeeld Verordening (EG) nr. 2027/97 van de Raad van 9 oktober 1997 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen (Pb. EG 1997, L 285), als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 889/2002 van 13 mei 2002 (Pb. EG 2002, L 140) en het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer (‘Verdrag van Montreal’), Pb. EG 2001, L 194. Dit verdrag regelt de aansprakelijkheid van de luchtvaartmaatschappij bij dood en letsel van passagiers, schade aan bagage en vracht en bij vertraging. zullen ook de aard en de omvang van de te vergoeden schade per lidstaat verschillen. Zo wordt hetzelfde lichamelijk letsel in Griekenland op een lagere vergoeding gewaardeerd dan in Duitsland.¹⁸x L. Schreuder, ‘Een busongeval tijdens de vakantie: de weg naar schadevergoeding’, VR 2005, p. 342. Om deze onzekerheid te voorkomen, worden de regels inzake de aansprakelijkheid van autobus- en touringcarondernemingen ten aanzien van passagiers en hun bagage door de voorgestelde verordening geharmoniseerd. Ook worden de vergoedingen in de hele Europese Unie gelijkgeschakeld.
De aansprakelijkheidsregels bij een ongeval met dood of letsel van de passagier tot gevolg moeten vergelijkbaar zijn met de regels zoals deze gelden voor de andere vervoerswijzen.¹⁹x Aldus de Commissie in overweging 3 preambule voorstel. De Commissie stelt een risicoaansprakelijkheid voor, waarbij de onderneming haar aansprakelijkheid voor schade tot een bedrag van € 220.000 niet kan uitsluiten of beperken door te bewijzen dat ze voldaan heeft aan de vereiste zorgvuldigheid.²⁰x Art. 6 lid 3 voorstel. De aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad kan niet worden beperkt. In het verslag over het voorstel wordt geadviseerd een algemeen maximum per ongeval voor de risicoaansprakelijkheid te stellen. Gewezen wordt op Richtlijn 2005/14/EG waarin dit maximum is gesteld op 5 miljoen euro om te voorkomen dat de aansprakelijkheid te hoog oploopt doordat de schade van een groot aantal passagiers wordt samengesteld. Zie p. 45. Omdat vervoersondernemingen niet aansprakelijk kunnen worden gesteld voor omstandigheden die buiten hun verantwoordelijkheid en controle vallen, wordt voorzien in een vrijstelling bij overmacht. Het voorstel voorziet in de betaling van een voorschot aan de slachtoffers van het ongeval of hun nabestaanden om de kosten en financiële moeilijkheden als gevolg van het overlijden of het letsel op te vangen.²¹x Art. 8 voorstel. Bij overlijden wordt een voorschot van ten minste € 21.000,betaald (art. 8 lid 2). Hoewel dit voorschot volgens de Commissie onverwijld en uiterlijk binnen vijftien dagen dient te worden betaald, is het Parlement van mening dat eerst moet worden vastgesteld bij wie de verantwoordelijkheid van het ongeval ligt. Omdat de eerste vergoedingen bij ongevallen op nationaal niveau al door de reisverzekeringen worden betaald, zou het onrechtvaardig zijn de vervoersondernemingen automatisch en onmiddellijk voor de herstelmaatregelen te laten opdraaien. Zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 22. Zie ook het verslag over het voorstel van de Commissie Vervoer en Toerisme (A6-0250/2009), amendement 22. Daarnaast zijn regels vastgesteld voor de vergoeding bij verlies of beschadiging van bagage, waarbij eenzelfde aansprakelijkheid moet gelden als voor de andere vervoerswijzen.²²x Overweging 5 preambule voorstel. Vervoersondernemingen zijn behoudens overmacht aansprakelijk voor verlies of beschadiging van alle aan hen toevertrouwde bagage tot een maximum van € 1800. Bij ongevallen zijn zij tevens aansprakelijk voor verlies of beschadiging van persoonlijke bezittingen en handbagage. Dit tot een maximum van € 1300 per passagier.

Schadevergoeding en bijstand bij reisonderbreking

In lijn met de luchtvaartverordening voorziet het voorstel in een regeling die de hinder moet beperken die buspassagiers ondervinden bij een annulering of langdurige vertraging van hun reis.²³x Art. 20 voorstel. Het Parlement heeft het amendement opgenomen dat vervoersondernemingen naar analogie van de rechten van vliegtuigpassagiers ook aansprakelijk zijn voor overboekingen. Zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 49. Vervoersondernemingen moeten bij een annulering of vertraging van meer dan twee uur bij vertrek alternatief vervoer aanbieden of, wanneer dat niet haalbaar is, informatie verstrekken over passende alternatieven van andere vervoersondernemingen. De passagier heeft, wanneer hij geen gebruik maakt van het alternatieve vervoer, recht op terugbetaling van het vervoersbewijs. Daarnaast heeft hij recht op een schadevergoeding van 50 procent van de prijs van het vervoersbewijs wanneer er geen alternatief vervoer wordt aangeboden of de informatie hieromtrent niet wordt verstrekt.²⁴x De Commissie stelt in haar voorstel een compensatie van 100 procent van de prijs van het vervoersbewijs voor (art. 20 onder c), maar het Parlement verlaagt deze compensatie tot 50 procent (zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendementen 51 en 52). Noemenswaardig is het verschil met de luchtvaartverordening waar bij een vertraging juist géén compensatie is verschuldigd. Deze vergoeding is verschuldigd ongeacht de vraag of de passagier gebruik maakt van het kosteloze alternatieve vervoer²⁵x Dit op verzoek van het Parlement. Zie persbericht Europees Parlement ‘Gelijke rechten voor alle vormen van transport’, website Europees Parlement, <http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/062-54171-111-04-17-910-20090422IPR54169-21-04-2009-2009-false/default_nl.htm>, zoals laatstelijk geraadpleegd op 19 mei 2009. Het voorstel voorzag alleen in een vergoeding wanneer de vervoersondernemingen de eisen van een redelijk vervoersalternatief, degelijke informatie en passende bijstand naast zich neerlegden. en wordt berekend op basis van de ticketprijs.²⁶x Dit in tegenstelling tot de luchtvaartverordening waarin de vergoedingen geobjectiveerd zijn, dus niet afhankelijk van de prijs die voor het ticket is betaald. De passagier heeft hetzelfde recht op vergoeding wanneer de autobus of touringcar niet bij vertrek, maar bij aankomst meer dan twee uur is vertraagd en de vertraging valt te wijten aan de nalatigheid of schuld van de bestuurder of een technisch defect van het voertuig. ²⁷x Art. 20 lid 1 bis (nieuw). Zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 56. Noemenswaardig is de vastlegging van de aansprakelijkheid van de vervoerder voor een technisch defect aan het voertuig. Sinds de invoering van de luchtvaartverordening wordt er in de luchtvaartsector gediscussieerd en geprocedeerd over de vraag of een technisch mankement een grond voor overmacht oplevert en de luchtvaartmaatschappij zodoende ontslaat van haar schadevergoedingsverplichting. Luchtvaartmaatschappijen beroepen zich sinds de inwerkingtreding van de luchtvaartverordening veelvuldig op technische mankementen als buitengewone omstandigheden. Zie in dit verband E.L. Speijer, ‘Luchtvaartmaatschappijen mogen passagiers geen compensatie meer weigeren bij annulering vlucht wegens technisch mankement’, NTER 2009, p. 153-157. Passagiers hebben steeds recht op reisinformatie en dienen bij een vertraging op de hoogte te worden gehouden van de verwachte vertrek- en aankomsttijd.²⁸x Art. 21 voorstel. Ten slotte hebben passagiers ook recht op verzorging, dat wil zeggen maaltijden, dranken en indien noodzakelijk een hotelovernachting. Dit in verhouding tot de wachttijd en voor zover redelijkerwijs mogelijk.²⁹x Hierbij wordt door het Parlement verwezen naar de wetgeving inzake passagiersrechten voor andere vervoerswijzen (zie wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 54). Waar dit recht op verzorging in de luchtvaartverordening uitvoerig is geregeld, wordt hier in het voorstel minder aandacht aan besteed.
Echter, deze vergoedingen en bijstand moeten volgens het voorstel worden geboden wanneer de vervoersonderneming aansprakelijk is voor de reisonderbreking. Bepaald wordt dat vervoersondernemingen alleen aansprakelijk zijn voor annuleringen en vertragingen ten gevolge van omstandigheden waarover zij controle hebben. Zij zijn derhalve niet aansprakelijk voor vertragingen ten gevolge van weers- en verkeersomstandigheden, waaronder files, grens- en voertuigcontroles.³⁰x Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendementen 56 en 57. In het door het Parlement geamendeerde art. 20 lid 1 wordt bepaald dat een autobus- of touringcaronderneming van de aansprakelijkheid wordt vrijgesteld indien de annulering of vertraging te wijten is aan (a) omstandigheden die geen verband houden met de exploitatie ervan en die zij, ondanks het feit dat zij de in de specifieke omstandigheden vereiste zorgvuldigheid in acht heeft genomen, niet kon vermijden en waarvan zij de gevolgen niet kon verhinderen, (b) de nalatigheid van de passagier of (c) het handelen van een derde, dat zij ondanks het feit dat zij de in de specifieke omstandigheden vereiste zorgvuldigheid in acht heeft genomen, niet kon vermijden en waarvan zij de gevolgen niet kon verhinderen. Waar de schadevergoeding dan redelijkerwijs niet meer verschuldigd is, betekent dit echter ook dat de passagier naar de letterlijke tekst van de verordening verstoken blijft van enige bijstand³¹x Met het begrip ‘bijstand’ wordt in de luchtverordening het verzamelbegrip voor terugbetaling van het ticket óf het aanbieden van alternatief vervoer én verzorging bedoeld. wanneer de vervoersonderneming niet aansprakelijk is of stelt niet aansprakelijk te zijn. Hoewel de rechten van buspassagiers met de verordening uiteraard aanzienlijk beter zullen worden beschermd, neemt dit niet weg dat dit niet in lijn is met het uitgangspunt van de verordening, namelijk dat elke passagier dezelfde rechten moet genieten, ongeacht het transportmiddel. In de luchtvaartsector, waar het uitgangspunt geldt dat het ongemak en de hinder van een reisonderbreking ter plaatse zo veel mogelijk dient te worden beperkt, heeft de passagier namelijk recht op bijstand, ongeacht de vraag wiens ‘fout’ de oorzaak van de tekortkoming is.³²x De luchtvaartmaatschappij kan zich alleen in geval van een annulering beroepen op overmacht en dan slechts wat betreft het recht op schadevergoeding. Let wel, bij een vertraging is de luchtvaartmaatschappij op grond van de luchtvaartverordening géén schadevergoeding verschuldigd. Nu een beroep op overmacht het recht op alternatief vervoer, terugbetaling en verzorging onverlet laat, worden de rechten van vliegtuigpassagiers dus beter beschermd. En dit terwijl niet alleen vliegtuigpassagiers, maar ook passagiers van langeafstandsbussen zich buiten hun woonplaats in een zeer kwetsbare positie bevinden wanneer er een ongeval gebeurt of de reis wordt onderbroken.³³x Zie over de kwetsbare positie van de buspassagier de toelichting op het voorstel, COM(2008) 817 def., p. 4 en 5.

Rechten van gehandicapten en personen met een beperkte mobiliteit

Het voorstel van de Commissie moet ook een antwoord bieden op het gebrek aan passende bijstand en hulp voor gehandicapten en personen met een beperkte mobiliteit en voorziet daarnaast in het beginsel van non-discriminatie.³⁴x De rechten van vliegtuigpassagiers met een handicap of mobiliteitsbeperking worden niet geregeld in de luchtvaartverordening, maar in een aparte verordening: Verordening (EG) nr. 1107/2006 betreffende de rechten van personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen, Pb. EU 2006, L 204. Het sluit daarmee aan bij de doelstellingen om sociale uitsluiting tegen te gaan, zoals deze zijn neergelegd in art. 12 en 13 EG-Verdrag en art. 21 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, die elke discriminatie op grond van onder andere nationaliteit en handicap verbieden. Het voorstel is tevens in overeenstemming met het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.
Deze passagiers kunnen vaak geen gebruik maken van autobussen of touringcars omdat ze moeilijk toegankelijk zijn en de nodige bijstand niet of niet voldoende wordt verleend. Daarnaast bevindt met name deze categorie passagiers zich in een zwakke positie wanneer de vervoersonderneming haar verplichtingen niet nakomt.³⁵x Toelichting op het voorstel, COM(2008) 817 def., p. 9 en 11. Het voorstel voorziet daarom in een recht op bijstand. Vervoersondernemingen zijn verplicht deze bijstand voor en na de reis en bij het in- en uitstappen kosteloos te bieden. Omdat de bestuurder er in tegenstelling tot bij treinen, vliegtuigen en schepen meestal alleen voor staat, kan hij om veiligheidsredenen geen bijstand verlenen tijdens de rit. Het inzetten van een tweede bestuurder of begeleider zal voor veel kleine en middelgrote vervoersondernemingen onbetaalbaar zijn.³⁶x Om deze reden kan de passagier worden verplicht zich te laten begeleiden door een ander persoon die de nodige bijstand kan verlenen (art. 11 lid 3 voorstel). Zie ook Verslag over het voorstel van de Commissie Vervoer en Toerisme (A6-0250/2009), amendement 26. Het Parlement heeft de bepaling van de Commissie waarin een uitzondering mogelijk werd gemaakt op grond van veiligheidsoverwegingen geschrapt. Dit zou nieuwe discriminatie mogelijk maken. Zie het verslag over het voorstel van de Commissie Vervoer en Toerisme (A6-0250/2009), amendement 25. Zie ook de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 25. De voorwaarde waaronder bijstand wordt verleend, is wel dat de vervoersonderneming hier van tevoren van op de hoogte wordt gesteld en de passagier zich op een vooraf bepaald tijdstip op het afgesproken punt aanmeldt.³⁷x Art. 16 voorstel. De reikwijdte van de te bieden bijstand wordt gespecificeerd in een aparte bijlage bij het voorstel. Naast bijstand hebben de passagiers recht op volledige informatie over hun rechten in een voor hen toegankelijke vorm. Om de bijstand daadwerkelijk te kunnen bieden, moet het personeel van vervoersondernemingen en terminals weten hoe het aan de specifieke behoeften kan voldoen. Hiervoor moeten zij een opleiding volgen die nader wordt omschreven in een tweede bijlage bij het voorstel.
Het voorstel verbiedt daarnaast elke discriminatie op grond van een handicap of mobiliteitsbeperking bij de boeking van een reis en bij het instappen van de autobus of touringcar.³⁸x Art. 10 voorstel. Hierop kan echter een uitzondering worden gemaakt wanneer het instappen of het vervoeren fysiek of feitelijk onmogelijk is of het veilige vervoer niet gegarandeerd kan worden vanwege de inadequate uitrusting van het voertuig of de infrastructuur.³⁹x Deze laatste uitzondering is toegevoegd door het Parlement. Zie de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 27. Omdat in de terminals en bij de haltes nog vaak een gebrek is aan een passende infrastructuur wordt in het verslag voorgesteld dat de lidstaten de bestaande infrastructuur moeten verbeteren wanneer dit nodig is om de toegankelijkheid te garanderen en de nodige bijstand te verlenen. Zie het verslag over het voorstel van de Commissie Vervoer en Toerisme (A6-0250/2009), amendement 2. Het Parlement wijst erop dat veel bushaltes en -terminals nog niet zodanig heringericht zijn dat ze geschikt zijn voor deze passagiers. Indien een boeking op bovengenoemde gronden wordt geweigerd, moeten redelijke inspanningen worden geleverd om een aanvaardbaar alternatief aan te bieden.⁴⁰x Art. 11 lid 1 onder b voorstel. Wanneer op bovengenoemde gronden het instappen zelf wordt geweigerd, heeft de passagier recht op terugbetaling of een redelijk vervoersalternatief.⁴¹x Art. 11 lid 2 voorstel zoals geamendeerd door het Parlement. Zie de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement (P6_TA(2009)0281), amendement 28.

Klachtenbehandeling, informatie en handhaving

Ondanks hetgeen hiervoor is gesteld, zijn de vervoersondernemingen van oordeel dat er in het internationale autobus- en touringcarvervoer op dit gebied geen of slechts een zeer beperkte behoefte is aan EU-regelgeving.⁴²x Dit in tegenstelling tot de consumentenorganisaties die aandrongen op een zeer uitgebreid pakket passagiersrechten. Zie ‘Summary of contributions received by the Commission in response to the Commission Staff Working Paper “Rights of passengers in international bus and coach transport”’ van 30 januari 2006, p. 4. Te raadplegen op website Europese Commissie, <http://ec.europa.eu/transport/road/consultations/doc/2005_10_14_passengers_bus_coach_summary_en.pdf>, zoals laatstelijk geraadpleegd op 20 mei 2009. De voorstellen hebben volgens een woordvoerder van de ondernemersorganisatie Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV) dan ook niet zo veel gevolgen aangezien veel regels hier al zouden worden toegepast.⁴³x Nieuwsbericht ‘Meer rechten voor buspassagiers’, website Nu.nl, <http://www.nu.nl/economie/1870249/meer-rechten-voor-buspassagiers.html>, zoals laatstelijk geraadpleegd op 22 mei 2009. Zo bestaat er in Nederland reeds een Geschillencommissie Reizen waar de passagier terecht kan met een geschil wanneer de reisorganisator het busvervoer heeft geregeld of het vervoer deel uitmaakt van een pakketreis.⁴⁴x De voorgestelde verordening doet geen afbreuk aan de rechten van passagiers uit hoofde van Richtlijn 90/314/EG betreffende pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten, aldus overweging 13 preambule voorstel. De passagier kan in dat geval ook de reisorganisator aanspreken. Omdat niet alle lidstaten een dergelijk beschermingsniveau bieden, voorziet het voorstel in regels inzake de klachtenbehandeling, informatieverstrekking en handhaving van de voorgestelde verordening. Het voorstel verplicht de vervoersondernemingen, voorzover dit nog niet bestaat, een interne klachtenprocedure op te zetten, zodat de passagiers hun rechten kunnen uitoefenen. Om deze bepaling kracht bij te zetten, wordt bepaald dat indien de klacht niet binnen twee maanden na ontvangst is beantwoord, deze geacht wordt te zijn aanvaard.⁴⁵x Art. 26 lid 3 voorstel.
Passagiers moeten daarnaast met hun klachten over een vermeende schending van de verordening terecht kunnen bij de hiervoor aangewezen nationale handhavingsinstantie. Iedere lidstaat wordt verplicht een instantie aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening. In Nederland ziet de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) toe op de correcte naleving van de luchtvaartverordening en zij handhaaft daarbij in voorkomende gevallen. Het ligt in de lijn der verwachting dat de IVW ook zal toezien op de naleving van de bus-, scheeps-, en spoorverordening. De IVW heeft al aangegeven ook voor de nieuwe Europese regelgeving ten aanzien van de rechten van passagiers dienstverlening te willen aanbieden.⁴⁶x Nieuwsbericht ‘Inspectie VenW voert secretariaat geschillencommissie luchtvaart’, website IVW, <http://www.ivw.nl/actueel/nieuws/inspectievenwvoertsecretariaatgeschillencommissieluchtvaart.asp>, zoals laatstelijk geraadpleegd op 22 mei 2009. Omdat zonder een degelijke informatievoorziening passagiers hun rechten niet zouden kennen en hierdoor hun rechten ook moeilijk kunnen afdwingen, moeten ze hierover geïnformeerd worden.⁴⁷x Art. 24 en art. 25 voorstel. Bij het verstrekken van deze informatie moet bijzondere aandacht worden besteed aan de behoeften van gehandicapten en passagiers met een mobiliteitsbeperking.

Scheepspassagiers

Achtergrond van het voorstel

Ook ten aanzien van het passagiersvervoer over zee geldt dat de openstelling en liberalisering van de interne markt geen gelijke tred heeft gehouden met de bescherming van passagiersrechten. Om het belang van het passagiersvervoer over zee te benadrukken, wijst de Commissie erop dat 22 van de 27 lidstaten kuststaten zijn, waarvan een gedeelte grote eilanden of archipels omvat met een ruime bevolking.⁴⁸x Genoemd worden Portugal, Spanje, Frankrijk, Italië, Griekenland, Denemarken, Zweden en Finland. Daarnaast zijn 4 van 27 lidstaten eilanden, te weten: Ierland, Malta, Cyprus en het Verenigd Koninkrijk. Zie COM(2088) 816 def., p. 2. Voor deze eilanden of archipels is het passagiersvervoer over zee cruciaal nu er vaak geen ander vervoersmiddel voorhanden is. Hoewel op het gebied van het zeevervoer internationale en vrijwillige overeenkomsten zijn gesloten en Europese en nationale wetgeving is uitgevaardigd,⁴⁹x Waaronder het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974 zoals gewijzigd bij het Protocol van 2002 en Richtlijn 2003/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 april 2003 houdende wijziging van Richtlijn 98/18/EG van de Raad inzake de veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen (Pb. EU 2003, L 123). zijn deze over het algemeen meer op veiligheid gericht. En ook hier geldt dat de nationale wetgeving verschilt per lidstaat, waarbij er met name opvallende verschillen zijn in de regelgeving met betrekking tot de bescherming van personen met een handicap of mobiliteitsbeperking.⁵⁰x COM(2008) 816 def., p. 3 en 4.
Nu de bescherming van scheepspassagiers te wensen overlaat door onder andere een gebrek aan eenvormige regels, onmiddellijke en pasklare oplossingen in geval van een reisonderbreking en informatie aan passagiers over hun rechten, heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een meer doeltreffende en eenvormige bescherming van de rechten van scheepspassagiers.⁵¹x COM(2008) 816 def., p. 6. Het voorstel is erop gericht scheepspassagiers in het algemeen en passagiers met een handicap of beperkte mobiliteit in het bijzonder dezelfde rechten en hetzelfde hoogwaardige beschermingsniveau te laten genieten in de gehele EU. Dit moet de aantrekkelijkheid van en het vertrouwen in het zeevervoer bevorderen en, ook ten aanzien van de andere vervoerswijzen, gelijke concurrentievoorwaarden bewerkstelligen. Naast de verbetering van de rechtspositie van de scheepspassagier, wil de Commissie ook met dit voorstel de rechten van passagiers in de verschillende vervoerswijzen gelijktrekken.
Het voorstel is van toepassing op al het nationale en internationale commerciële passagiersvervoer over zee en binnenwateren, met inbegrip van cruises, alhoewel er voor deze laatste afwijkende regels kunnen gelden. Gelijkelijk het voorstel inzake de rechten van buspassagiers, mogen de lidstaten stedelijke en voorstedelijke vervoersdiensten vrijstellen indien een vergelijkbaar niveau van passagiersbescherming wordt gegarandeerd.⁵²x Art. 2 voorstel en verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming - Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 10.

Meer rechten scheepspassagiers

Het onderhavige voorstel stemt op veel punten overeen met het voorstel inzake de rechten van buspassagiers. Een belangrijk verschil is echter dat dit voorstel geen regeling inzake de aansprakelijkheid van de vervoerder bevat. De Commissie heeft in 2005 namelijk al een voorstel⁵³x Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee en binnenwateren bij ongevallen, COM(2005) 592 def. van 23 november 2005. gedaan voor een specifieke verordening, waarin de aansprakelijkheid van de vervoerder bij ongevallen wordt geregeld. Deze verordening is in mei van dit jaar in werking getreden.⁵⁴x Verordening (EG) nr. 392/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee bij ongevallen, Pb. EU 2009, L 131.

Schadevergoeding en bijstand bij reisonderbreking

Om ook het ongemak dat scheepspassagiers ondervinden bij de onderbreking van hun reis te beperken, bepaalt ook dit voorstel dat passagiers voldoende moeten worden ingelicht. Zodra deze informatie beschikbaar is, moeten passagiers worden geïnformeerd over de verwachte vertrek- en aankomsttijden en indien nodig informatie ontvangen over alternatieve aansluitingen.⁵⁵x Art. 17 voorstel. Bij een annulering of een vertraging van meer dan 60 minuten bij vertrek hebben deze passagiers daarnaast recht op verzorging⁵⁶x Hoofdstuk III voorstel. In de luchtvaartverordening wordt met het begrip ‘bijstand’ het verzamelbegrip voor terugbetaling van het ticket of het aanbieden van alternatief vervoer én verzorging bedoeld. In dit voorstel worden het alternatieve vervoer en de terugbetaling (art. 19) geregeld in een ander artikel dan het recht op bijstand (art.18), dat alleen het recht op verzorging lijkt te omvatten. bestaande uit gratis maaltijden en verfrissingen en indien noodzakelijk een hotelovernachting.⁵⁷x Dit in redelijke verhouding tot de wachttijd en voor zover dit op het schip of in de haven beschikbaar is of kan worden aangeleverd. Zie art. 18 lid 1 voorstel. De vergoeding van de kosten van dit verblijf zijn echter beperkt.⁵⁸x De vervoerder zal maximaal tweemaal de prijs van het vervoersbewijs voor zijn rekening nemen (art. 18 voorstel). Zie ook verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 53. Een bepaling over het recht op gebruik van een communicatiemiddel, zoals opgenomen in de luchtvaartverordening op grond waarvan de passagier recht heeft op bijvoorbeeld twee telefoongesprekken, ontbreekt overigens in beide voorstellen. Hoewel gunstig voor de passagier, is het onduidelijk waarom bij een vertraging een termijn van een uur wordt gehanteerd, terwijl zowel de luchtvaartverordening als de voorgestelde busverordening uitgaat van vertragingen van ‘meer dan twee uur’. Geadviseerd is de termijn te verlengen nu deze buitengewoon kort zou zijn wanneer men niet de Noord-Europese routes en reistijden als referentie neemt (veerdiensten e.d.), maar uitgaat van het zeevervoer in de Middellandse Zee waar boten bij een eilandengroep per reis vijf tot zes eilanden aandoen.⁵⁹x Dit advies is door het Parlement niet overgenomen in zijn verslag en geldt ook ten aanzien van de overige voorgestelde termijnen. Zie Advies van de Commissie Juridische Zaken aan de Commissie van Vervoer en Toerisme inzake het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming, A6-0209/2009, amendement 9.
Bij een annulering of wanneer redelijkerwijs wordt verwacht dat de vertraging bij vertrek meer dan 120 minuten zal duren, hebben passagiers tevens recht op een alternatieve vervoersdienst óf terugbetaling van het vervoersbewijs.⁶⁰x Art. 19 voorstel. Passagiers van cruiseschepen hebben hier ook recht op, echter niet op grond van de voorgestelde verordening, maar op grond van de Richtlijn 90/314/EG inzake pakketreizen. Bovendien hebben passagiers, zonder het recht op vervoer te verliezen, recht op een schadevergoeding, tenzij de vertraging of annulering uiterlijk drie dagen voor de afvaart is medegedeeld⁶¹x Verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 59. of het gevolg is van buitengewone omstandigheden die zelfs door het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen hadden kunnen worden.⁶²x Nu het voorstel van de Commissie geen definitie van buitengewone omstandigheden of overmacht bevat, heeft het Parlement het voorstel geamendeerd met een uitgebreide definitie die rekening houdt met de specifieke aard van vervoer over water. Als voorbeeld worden genoemd extreme weersomstandigheden, sterke wind, uitzonderlijk hoge golven, vorming van ijs, maar ook oorlog, invasie, stakingen en elektriciteitsstoring. Zie het verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 23. De hoogte van de vergoeding is afhankelijk van de prijs van het vervoersbewijs en duur van de vertraging: 25 procent van de prijs van het vervoersbewijs bij een vertraging van 60 tot 119 minuten, 50 procent bij een vertraging van 120 minuten en 100 procent indien de vervoerder geen alternatieve diensten of informatie hieromtrent levert.⁶³x Art. 20 lid 1 voorstel.
Waar de Commissie ook het recht op terugbetaling afhankelijk wil stellen van het al dan niet bestaan van buitengewone omstandigheden, gaat het Parlement verder door ook het recht op verzorging en een alternatieve vervoersdienst uit te sluiten in geval van overmacht.⁶⁴x Art. 19 lid 1 voorstel. Zie ook het verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 60. Hoewel ook hier geldt dat scheepspassagiers een aanzienlijk betere bescherming zullen genieten, geldt hetgeen eerder is gesteld echter evenzeer voor deze passagiers: zij blijven verstoken van verzorging wanneer de reis wordt onderbroken wegens omstandigheden die niet voor rekening van de vervoerder komen. Dit raakt tevens de gehandicapte passagier nu ook de verplichting voor de vervoerder om bijzondere aandacht te besteden aan zijn behoeften dan niet meer van toepassing is.⁶⁵x Zie art. 18 lid 4 voorstel en het verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 60.

Rechten van gehandicapten en personen met een beperkte mobiliteit

Hetgeen gezegd is ten aanzien van de rechten van buspassagiers met een handicap of mobiliteitsbeperking geldt in vergelijkbare mate voor de gehandicapte of minder mobiele scheepspassagier. Zo kunnen ook zij vaak niet per schip reizen, vanwege de moeilijke toegankelijkheid en het gebrek aan bijstand. Wel bestaat er reeds enige specifieke regelgeving ten behoeve van deze passagiersgroep.⁶⁶x Richtlijn 2003/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 april 2003 houdende wijziging van Richtlijn 98/18/EG van de Raad inzake de veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen (Pb. EU 2003, L 123/18) omvat specifieke veiligheidseisen ten behoeve van passagiers met een verminderde mobiliteit. De kwestie van toegankelijkheid van nieuwe schepen voor internationale diensten wordt geregeld door de ‘Recommendation on the design and operation of passenger ships to respond to elderly and disabled persons’ needs’ van de Internal Maritime Organisation (Circulaire MSC/735). Sommige lidstaten hebben specifieke nationale regelgeving, maar het is volgens de Commissie niet duidelijk in hoeverre die regelgeving hun in de praktijk het recht geeft bijstand en toegang tot zeevervoer te eisen.⁶⁷x COM(2008) 816 def., p. 4. Het voorstel bevat naast een verbod op discriminatie daarom ook een algemeen verbod op de weigering deze passagiers te vervoeren. De boeking moet worden aanvaard en ook het inschepen mag niet worden geweigerd, tenzij de structuur van het passagiersschip het inschepen of vervoeren fysiek onmogelijk maakt⁶⁸x Art. 7 lid 1 onder b voorstel. en wanneer hun niet het normale serviceniveau kan worden geboden op een veilige, waardige en in de praktijk doenlijke manier. Fysiek vervoer zal vrijwel altijd mogelijk zijn, maar het kan oncomfortabel, onveilig of juist discriminerend zijn omdat de overige passagiers onder andere omstandigheden reizen.⁶⁹x Deze laatste zinsnede is daarom toegevoegd door het Parlement. Zie het verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 27. Het Parlement heeft daarnaast de bepaling van de Commissie waarin een uitzondering mogelijk werd gemaakt op grond van veiligheidsoverwegingen geschrapt, omdat de structuur van het passagiersschip de belangrijkste factor zou zijn. Zie amendement 26. Veiligheidsoverwegingen gelden daarnaast voor alle passagiers, niet alleen voor personen met een handicap of beperkte mobiliteit. Wanneer een boeking op grond hiervan wordt geweigerd, moet de passagier in kwestie in kennis worden gesteld van de reden en moet hem een aanvaardbaar alternatief worden aangeboden. Indien de passagier het inschepen zelf wordt geweigerd, heeft hij recht op terugbetaling of een andere vaart overeenkomstig de eerste bijlage bij het voorstel,⁷⁰x Art. 7 lid 1 voorstel. waarvan de tekst vrijwel integraal is overgenomen uit de luchtvaartverordening met alle interpretatievragen van dien.⁷¹x De gehandicapte of minder mobiele passagier heeft de keus tussen volledige terugbetaling én een retourreis bij eerste gelegenheid of een andere route naar de eindbestemming bij eerste gelegenheid of op een latere datum naar keuze van de passagier. Onduidelijk is wat precies wordt bedoeld met eerste gelegenheid (is dit het eerst volgende schip van de vervoerder in kwestie of kan dit ook de eerdere afvaart van een andere exploitant zijn?) en een latere datum (een week, maand of jaar?). Naar keuze van de passagier impliceert een grote keuzevrijheid. Het is overigens de vraag waarom deze bijlage waarin genoemde rechten uitvoerig(er) worden geregeld, alleen van toepassing is op de rechten van deze passagiers. Het zou meer voor de hand liggen deze bijlage van toepassing te verklaren op álle scheepspassagiers.
Daarnaast heeft ook de betreffende scheepspassagier zowel in de haven als aan boord van het schip recht op specifieke bijstand, welk recht uitvoerig wordt geregeld in de tweede en derde bijlage bij het voorstel. De bijstand wordt in beginsel kosteloos geboden, maar scheepsvervoerders mogen een niet-discriminerende, speciale heffing opleggen aan alle passagiers met het oog op de financiering ervan.⁷²x Art. 9 en art. 11 voorstel. Een dergelijke bepaling ontbreekt in het voorstel met betrekking tot de rechten van buspassagiers. Voorwaarde is ook hier dat de vervoerder vooraf op de hoogte wordt gesteld van de behoefte aan bijstand en de passagier zich meldt bij het aangewezen punt op het afgesproken tijdstip.⁷³x Art. 12 voorstel. De passagier zal een schriftelijke bevestiging van de bijstandverlening ontvangen.⁷⁴x Een soortgelijke bepaling ontbreekt ten behoeve van de buspassagier. Vergelijk art. 12 lid 5 van het voorstel met betrekking tot de rechten van buspassagiers. Het Parlement heeft deze qua inhoud gelijke bepaling niet geamendeerd. Zie het verslag over het voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 34. Ook de personeelsleden van de scheepsvervoerders en hun onderaannemers die rechtstreeks contact hebben met de betreffende passagiers, krijgen een opleiding over het bieden van bijstand.⁷⁵x Dit overeenkomstig de in de vierde bijlage bij het voorstel omschreven eisen.

Klachtenbehandeling, informatie en handhaving

De meningen lopen tevens uiteen over de wenselijkheid van EU-regelgeving op het gebied van de rechtsbescherming van scheepspassagiers, al zijn alle partijen het er over eens dat een minimum aan gelijke concurrentievoorwaarden noodzakelijk is.⁷⁶x Volgens scheepsexploitanten en hun verenigingen en organisaties is er over het algemeen slechts een beperkte behoefte aan EU-regelgeving omdat er reeds specifieke regelgeving bestaat, wanneer het scheepsvervoer deel uitmaakt van een pakketreis (Richtlijn 90/314/EG) of het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974 zoals gewijzigd bij het Protocol van 2002 van toepassing is. Consumentenorganisaties willen daarentegen uitgebreide rechten. Zie ‘Summary of contributions received by the Commission in response to the Commission Staff Working Paper “Strengthening the protection of the rights of passengers travelling by sea or inland waterway in the European Union”’ van 6 december 2006, p. 6. Te raadplegen op website Europese Commissie, <http://ec.europa.eu/transport/maritime/consultations/doc/2006_05_30_passenger_rights_results.pdf>, zoals laatstelijk geraadpleegd op 27 mei 2009. Nu hetgeen gezegd is ten aanzien van de klachtenbehandeling, informatie en handhaving met betrekking tot de rechten van buspassagiers in gelijke mate geldt voor scheepspassagiers, en nu de voorstellen hierop slechts op ondergeschikte punten van elkaar afwijken, volsta ik hier met een verwijzing naar hetgeen daarover is gezegd. Met dien verstande dat op grond van een amendement van het Parlement niet de scheepsvervoerder verplicht is een procedure voor de behandeling van klachten op te zetten, maar ‘de autoriteiten van de lidstaten’.⁷⁷x Voorstel voor een verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen, Commissie Vervoer en Toerisme, A6-0209/2009, amendement 65. Wel moet de passagier daarnaast een klacht kunnen indienen bij de vervoerder, die geacht wordt te zijn aanvaard indien niet binnen een termijn van twee maanden wordt geantwoord. Ook hier geldt dat de voorgestelde verordening wederom geen afbreuk doet aan de rechten van passagiers die zijn vastgesteld bij Richtlijn 90/314/EG inzake pakketreizen. Zie overweging 13 preambule voorstel.

Conclusie

Nu de rechten van vliegtuigpassagiers al zijn uitgebreid en versterkt en ook de treinpassagier zijn rechten aan het eind van het jaar vastgelegd zal zien, is met de voorstellen een laatste stap gezet in het streven van de Commissie om voor alle vervoerswijzen passagiersrechten vast te stellen. In de voorgestelde verordeningen worden de rechten van bus- en scheepspassagiers op zowel binnenlandse als buitenlandse routes uniform vastgelegd, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de rechten van gehandicapten en personen met een beperkte mobiliteit. Hoewel beide voorstellen een grote gelijkenis tonen wat betreft de opbouw en inhoud, ontbreekt in de voorgestelde scheepsverordening een regeling met betrekking tot de aansprakelijkheid van de vervoerder, omdat deze elders wordt geregeld. In de voorgestelde busverordening zal worden uitgegaan van een risicoaansprakelijkheid, waarbij de passagier of zijn nabestaanden recht hebben op een voorschot in geval van overlijden of letsel. Beide voorstellen bevatten daarnaast een regeling met betrekking tot de rechten van passagiers bij een annulering of vertraging van de reis. Passagiers hebben recht op alternatief vervoer of terugbetaling van het vervoersbewijs, verzorging en informatie. Bovendien krijgen buspassagiers recht op een schadevergoeding ten bedrage van de helft van het vervoersbewijs. Voor scheepspassagiers is deze vergoeding afhankelijk van de duur van de vertraging en de prijs van het ticket. Vooropgesteld moet worden dat de rechten van bus- en scheepspassagiers aanzienlijk beter zullen worden beschermd dan voorheen. Het is echter de vraag of de Commissie haar doel om voor alle vervoerswijzen dezelfde rechten en hetzelfde beschermingsniveau vast te stellen, met de huidige voorstellen zal bereiken. In tegenstelling tot de luchtvaart, wordt het recht op bijstand en verzorging bij een reisonderbreking namelijk afhankelijk gesteld van de aansprakelijkheid van de vervoerder en buitengewone omstandigheden. Waar vliegtuigpassagiers bij een annulering of vertraging als gevolg van bijvoorbeeld een sneeuwstorm onder andere recht hebben op verzorging, waaronder indien noodzakelijk een hotelovernachting, hebben bus- en scheepspassagiers, met inbegrip van gehandicapten, dat niet. Van een gelijktrekking van de bescherming ongeacht de vervoerswijze is derhalve op basis van de huidige voorstellen helaas nog geen sprake.