Next Generation Networks: Elektronische communicatieregelgeving uitgedaagd

• Inleiding

  Een volgende generatie netwerken, zoals de glasvezelnetwerken, dient zich aan om de traditionele koperen telefoonnetwerken te vervangen. Het regelgevend kader zal enerzijds de vereiste investeringen moeten aanmoedigen en anderzijds het niveau van concurrentie moeten vasthouden of verhogen.
  Naar verwachting wordt dit jaar een herzien Europees regelgevingskader voor elektronische communicatie aangenomen. Tevens is op 1 juli 2009 de Europese Verordening voor roaming op mobiele netwerken binnen de Europese Unie gewijzigd. Ondertussen wordt in Nederland werk gemaakt van de implementatie van een nieuwe ronde marktanalysebesluiten van de toezichthouder OPTA, gebaseerd op een herziene Aanbeveling Relevante Markten van de Europese Commissie.
  Reden genoeg voor een overzicht van deze recente ontwikkelingen. We hanteren zoveel mogelijk een chronologische volgorde. Dat betekent dat eerst de herziene Aanbeveling Relevante Markten en de nieuwe marktanalysebesluiten van OPTA aan bod komen. Vervolgens bespreken we de herziene Roaming Verordening. Daarna volgt een beschrijving van het nieuwe Europese kader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, waarbij de belangrijkste onderwerpen kort inhoudelijk worden besproken.

• Herziene Aanbeveling Relevante markten

  Het Europese sectorspecifieke telecommunicatierecht kent Nationaal Regelgevende Instanties (NRI’s), zoals in Nederland de OPTA, bevoegdheden toe om na consultatie van de Commissie ex ante verplichtingen op te leggen aan aanbieders die beschikken over aanmerkelijke marktmacht op de markt voor elektronische communicatienetwerken of - diensten. Het gaat in eerste instantie om het verlenen van toegang tot elektronische communicatienetwerken en daarbij eventueel aanvullende verplichtingen om die toegangsverplichting effectief te maken. Deze verplichtingen gelden op groothandelsniveau (tussen aanbieders onderling) en worden verderop als wholesaleverplichtingen aangeduid.
  Wanneer whosaleverplichtingen niet voldoende zijn om effectieve concurrentie op de onderliggende eindgebruikersmarkten te bereiken, kunnen in tweede instantie tevens retailverplichtingen worden opgelegd. Een voorbeeld van een retailverplichting is prijsregulering voor het aanbieden van vaste telefonie aan eindgebruikers. NRI’s zijn gehouden om geconstateerde mededingingsproblemen op eindgebruikersmarkten zo mogelijk te verhelpen met het opleggen van ex ante verplichtingen op het wholesale niveau
  Het kunnen opleggen van ex ante verplichtingen door NRI’s ‘scharniert’ om de Aanbeveling Relevante Markten van de Commissie.¹x Aanbeveling 2007 van de Commissie, Pb. EU 2007, L 344/55. Deze aanbeveling is opgesteld op basis van artikel 15 van de Kaderrichtlijn (Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en – diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33) . Wordt een product of dienstenmarkt in de Annex van deze aanbeveling genoemd dan kunnen ex ante verplichtingen gerechtvaardigd zijn. Wordt een markt niet genoemd dan volstaat in beginsel het algemene mededingingsrecht.
  NRI’s zijn daarnaast bevoegd ex ante verplichtingen op te leggen op markten die niet in de Annex van de Aanbeveling zijn opgenomen. In dat geval heeft de Commissie echter de mogelijkheid te bepalen dat de betreffende (ontwerp)maatregel moet worden ingetrokken. Dit zogenaamde vetorecht van de Commissie is neergelegd in artikel 7, vierde lid, van de Kaderrichtlijn.²x Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33.
  De eerste Aanbeveling Relevante Markten uit 2003³x Aanbeveling 2003/311/EG van de Commissie, Pb. EU 2003, L 114/45. bevatte in totaal achttien relevante markten, waarvan zeven op retailniveau. In de Herziene Aanbeveling Relevante Markten uit 2007⁴x Aanbeveling Relevante Markten van de Commissie, Pb. EU 2007, L 344/55 (Herziene Aanbeveling Relevante Markten). is het totaal aantal markten teruggebracht tot zeven, waarvan één markt op retailniveau. Alleen de toegang tot het openbare telefoonnet op een vaste locatie voor particuliere en niet-particuliere gebruikers is als markt op retailniveau afgebakend.
  Voor niet in de herziene Aanbeveling opgenomen markten dienen de NRI’s een zogenaamde driecriteriatoets uit te voeren om te bepalen of de af te bakenen markt (1) gekenmerkt wordt door hoge toegangsdrempels die niet van voorbijgaande aard zijn, (2) niet naar daadwerkelijke mededinging neigt en vast te stellen dat (3) toepassing van het mededingingsrecht alleen het marktfalen niet voldoende zou verhelpen. Door deze verschuiving naar de wholesalemarkten in de herziene Aanbeveling, zullen de NRI’s die bijvoorbeeld de wens hebben om retailverplichtingen op te leggen op andere markten dan in de herziene Aanbeveling worden genoemd, een zwaardere consultatieprocedure moeten doorlopen waarvan de driecriteriatoets onderdeel uitmaakt.⁵x Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, r.o. 5 en 6 en onder 1 alsmede Kaderrichtlijn, artikel 7.

• De marktanalyse besluiten van OPTA

  Algemeen

  Het in 2002 aangenomen Europese regelgevend kader is in 2004 geïmplementeerd in de Telecommunicatiewet.⁶x Wet implementatie Europees regelgevingkader voor de elektronische communicatiesector 2002, Stb. 2004, 189. In 2005 en 2006 heeft OPTA de eerste marktanalysebesluiten genomen. Met marktanalysebesluiten worden bedoeld de besluiten van OPTA waarin relevante markten worden afgebakend en wordt vastgesteld of de desbetreffende markten al dan niet daadwerkelijk concurrerend zijn.⁷x Zie art. 6a.1 Telecommunicatiewet. Voorts wordt in deze besluiten vastgesteld of er aanbieders zijn met aanmerkelijke marktmacht. Het begrip aanmerkelijke marktmacht is vergelijkbaar met het begrip machtspositie in het mededingingsrecht.⁸x Zie art. 1.1, onder s Telecommunicatiewet: onderneming die alleen of tezamen met andere ondernemingen over een economische kracht beschikt die haar in staat stelt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen. Zie eveneens de Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingkader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EG 2002, C 165/6. Is er sprake van aanmerkelijke marktmacht dan dient OPTA passende verplichtingen op te leggen.⁹x Zie art. 6a.2 Telecommunicatiewet.
  Al relatief snel na de publicatie van de eerste marktanalysebesluiten van OPTA, heeft OPTA in 2008 nieuwe concept-marktanalysebesluiten gepubliceerd. Op 19 december 2008 is een groot deel van de nieuwe marktanalysebesluiten gepubliceerd.¹⁰x Alle marktanalysebesluiten zijn te raadplegen op de website van OPTA (< www.opta.nl >). Op 19 december 2009 zijn marktanalysebesluiten gepubliceerd op het gebied van de ontbundelde toegang op wholesaleniveau, wholesale breedbandtoegang, mobiele gespreksafgifte, huurlijnen, vaste telefonie, gespreksdoorgifte vaste telefonie en gespreksdoorgifte vaste telefonie. Een uitgebreide beschrijving van de marktanalysebesluiten is te vinden in Alex Meijer, ‘OPTA’s herziene marktanalysebesluiten’, Mediaforum 2009, p. 238-248. Op 5 maart 2009 volgden de marktanalysebesluiten die betrekking hadden op de omroepmarkt. Voorafgaand aan de publicatie heeft OPTA de Commissie – conform de procedure in artikel 7 van de Kaderrichtlijn – geconsulteerd.¹¹x Zie Besluit Marktanalyse Omroep (CAIW), Besluit Marktanalyse Omroep (Delta), Besluit Marktanalyse Omroep (UPC) en Besluit Marktanalyse Omroep(Ziggo), alle van 5 maart 2009 en te raadplegen via < www.opta.nl >.
  Deze marktanalysebesluiten van OPTA kregen hun beslag na publicatie van de Herziene Aanbeveling Relevante markten door de Commissie. In de marktanalysebesluiten volgt OPTA de in de Herziene Aanbeveling Relevante markten ingezette lijn. Dit betekent dat OPTA de ex ante regulering van retailmarkten heeft beperkt. Op het gebied van de markten voor vaste telefonie is – gelet op de concurrentiekracht van de kabelexploitanten – op de consumentenmarkt de sectorspecifieke retailregulering geheel ingetrokken. Op de zakelijke markten voor vaste telefonie is de intrekking van retailregulering afhankelijk gemaakt van de implementatie van verscherpte wholesaleregulering. De retailregulering voor zakelijke telefonie vervalt op 1 januari 2010.¹²x Zie Besluit Marktanalyse vaste telefonie, 19 december 2009, o.a. r.o. 16 en 17 en hoofdstuk 13.
  Op twee onderwerpen in de marktanalysebesluiten, de toegang tot het aansluitnetwerk en de omroep, zal hieronder nader worden ingegaan.¹³x Een uitgebreide beschrijving van alle marktanalysebesluiten is te vinden in Alex Meijer, ‘OPTA’s herziene marktanalysebesluiten’, Mediaforum 2009, p. 238-248.

  Toegang tot aansluitnetwerken

  Op de wholesalemarkten is de regulering uitgebreid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de ontbundelde toegang tot netwerkinfrastructuur op een vaste locatie. Het gaat hierbij om het netwerk van een huisadres tot aan de lokale centrale ook wel aangeduid met aansluitnetwerken, local loop of last mile. Toegang is essentieel voor bijvoorbeeld aanbieders van internettoegang (via ADSL) die vaak zelf hun netwerk niet (kunnen) aanleggen tot aan iedere woning en voor de last mile gebruik willen maken van het bestaande netwerk van KPN. Omdat de Commissie vooruitlopend op het Europees regelgevend kader versneld de toegang tot dit aansluitnetwerk wilde veilig stellen, is eind 2000 een Verordening aangenomen.¹⁴x Verordening (EG) nr. 2887/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk, Pb. EG 2000, L 336/4. In 2002 is de verplichting tot het verlenen van toegang tot het aansluitnetwerk ook opgenomen in de Toegangsrichtlijn¹⁵x Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Toegangsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/7, artikel 12. en sinds 2003 ook in de Aanbeveling Relevante Markten. Alle lidstaten – inclusief Nederland – hebben de markt voor ontbundelde toegang tot het koperen (‘metalen’) aansluitnetwerk inmiddels geanalyseerd en passende maatregelen opgelegd. De Verordening is daarmee overbodig geworden en zal in het herziene Europese regelgevingskader worden ingetrokken.¹⁶x Zie Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 6 mei 2009 met het oog op de wijziging van de Kaderrichtlijn en de Toegangsrichtlijn, onder de voorgestelde wijzigingen van de Toegangsrichtlijn, nr. 10 (A6-0272/2009 te raadplegen via < www.europarl.eu >).
  Oorspronkelijk beperkten de ex ante verplichtingen voor toegang zich tot de koperen infrastructuur. In de herziene Aanbeveling Relevante Markten wordt niet langer gesproken van de koperen infrastructuur maar wordt verwezen naar (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (inclusief ontbundelde toegang).¹⁷x Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, onder 4. Daarmee is de toegang technologie-onafhankelijk gemaakt, waardoor ook glasvezelinfrastructuur binnen deze markt is komen te vallen. De Commissie weegt bij het uitbreiden van de reikwijdte van de toegangsverplichtingen wel mee of het technisch en economisch mogelijk is om de infrastructuur te ontbundelen.¹⁸x Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, r.o. 9. Omdat de ontbundeling van de coax infrastructuur van de kabelexploitanten vanwege de netwerkarchitectuur lastig te realiseren is, kan beargumenteerd worden dat op grond van genoemde afweging van de Commissie de coax infrastructuur van kabeltelevisiebedrijven niet binnen deze toegangsmarkt valt. OPTA volgt deze benadering in het Besluit marktanalyse ontbundelde toegang.¹⁹x Zie Besluit Marktanalyse ontbundelde toegang, op wholesaleniveau, 19 december 2008, o.a. paragraaf 8.5, paragraaf 11 en r.o. 853. Zie eveneens NMa besluit 6397, KPN-Reggefiber van 19 december 2008 inclusief remedievoorstel. Hierin heeft OPTA relevante markten voor ontbundelde toegang tot glasvezelnetwerken gedefinieerd en op deze markt aanbieders met aanmerkelijke marktmacht aangewezen. In het geval van Fiber to the Home (FttH) is zowel KPN als Reggefiber door OPTA aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. Bij glasvezelaansluitingen op zakelijke markten (Fiber to the Office (FttO)) is alleen KPN de aangewezen aanbieder.²⁰x Zie ook de opmerkingen van de Commissie in zaak NL/2009/0868: Wholesaletoegang tot het aansluitnetwerk-prijsbeheersingsverplichting van 17 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.

  Omroep

  OPTA heeft op 5 maart 2009 een aantal besluiten inzake de marktanalyse op de omroepmarkt gepubliceerd.²¹x Zie Besluit Marktanalyse Omroep (CAIW), Besluit Marktanalyse Omroep (Delta), Besluit Marktanalyse Omroep (UPC) en Besluit Marktanalyse Omroep (Ziggo), alle van 5 maart 2009 en te raadplegen via < www.opta.nl >. Daarin heeft OPTA in aanvulling op de Herziene Aanbeveling Relevante Markten – en met onderbouwing via de eerder genoemde driecriteriatoets – wholesalemarkten bepaald voor het doorgeven van radio- en televisiesignalen en het leveren van de aansluiting op het omroeptransmissieplatform binnen de respectievelijke verzorgingsgebieden van de twee grootste kabelbedrijven. Gelet op hun aanmerkelijke marktmacht dienen Ziggo en UPC hun aansluitingen met daarop het standaard analoge radio- en televisiepakket aan wederverkopers beschikbaar te stellen. De verplichting heet Wholesale Line Rental-Cable en is sterk vergelijkbaar met de verplichting voor KPN om Wholesale Line Rental op het vaste telefoonnet te leveren waardoor er sprake is van wederverkoop van de telefoniedienst. Het meest in het oog springende verschil is dat de geleverde (programma)dienst in het geval van de kabel auteursrechtelijk beschermde werken bevat. Dit roept lastige auteursrechtelijke vragen op zoals hoe om te gaan met exclusieve contentrechten en omtrent wie in welke gevallen verantwoordelijk is voor openbaarmakingen via de kabel. Uiteraard roept dit verschil ook vragen op omtrent de reikwijdte van de bevoegdheden van OPTA. In beginsel beperkt de bevoegdheid van OPTA zich tot het transport van informatie en strekt deze zich niet uit tot de inhoud van informatie. In het geval van Wholesale Line Rental-Cable zijn transport en inhoud echter zo sterk verweven dat een strikte afbakening van de bevoegdheid naar transport nauwelijks nog te maken is. Hierbij lijkt zich een situatie voor te doen die in de huidige Kaderrichtlijn wordt genoemd in het kader van de convergentie van de telecommunicatie, media en informatietechnologie. Daarbij wordt de opmerking geplaatst dat de scheiding tussen transport en inhoud er niet aan in de weg staat dat rekening wordt gehouden met de relaties die tussen beide staan.²²x Zie Kaderrichtlijn, r.o. 5. Op grond hiervan zou een ruimere bevoegdheid bij een nauwe verweving te rechtvaardigen zijn. De Commissie wijst er in de opmerkingen bij het conceptbesluit op dat er bepaalde vragen blijven met betrekking tot de uitvoering van de Wholesale Line Rental –Cable verplichting. Deze betreffen, onder andere, de exclusiviteitsafspraken tussen kabelexploitanten en programma-aanbieders en de wijze waarop disputen met betrekking toe auteursrecht aangepakt zouden worden. Om deze reden nodigt de Commissie OPTA uit om zo snel mogelijk een implementatiebeschikking op te stellen voor de wederverkoop en de toegangsverplichtingen waarbij aandacht wordt besteed aan deze aspecten.²³x Zie ook de opmerkingen van de Commissie in Zaak NL/2009/0873 van 9 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.
  Bij de totstandkoming van de eerdere marktanalysebesluiten met betrekking tot de omroep van 17 maart 2006 stuitte een ontwerpmaatregel van OPTA die betrekking had op de retailmarkt voor omroepdistributie op een dreigend veto van de Commissie.²⁴x Zie o.a. Besluit Marktanalyse Omroep UPC van 17 maart 2006, paragraaf 13 (te raadplegen via < www.opta.nl >) waarin de bedenkingen van de Commissie zijn opgenomen. In de nieuwe marktanalysebesluiten wordt alleen in wholesaleregulering voorzien, namelijk voor zowel omroeptransmissie als het aanbieden van toegang tot het omroeptransmissieplatform. Het huidige besluit heeft naar verluidt de Brusselse gemoederen ook weer in beroering gebracht.²⁵x En onder andere tot aanvullende vragen van de Commissie geleid, zie brief van OPTA aan de Commissie van 23 januari 2009, zaak NL/2009/0873 (te raadplegen via < www.opta.nl >). Dit keer heeft het niet geresulteerd in een (dreigend) veto en de betreffende marktanalysebesluiten zijn inmiddels van kracht.²⁶x Zie Besluit Marktanalyse Omroep Ziggo en UPC van 5 maart 2009, te raadplegen op < www.opta.nl >. Hier zijn tevens de vragen van de Commissie en de antwoorden van OPTA op deze vragen te vinden. Zie ook de opmerkingen van OPTA in Zaak NL/2009/0873 van 9 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.

• De Roaming Verordening

  Mobiel bellen en gebeld worden in het buitenland is te duur, naar de mening van de Europese regelgever. De Europese regelgever zag een probleem in zowel de hoge tarieven die aanbieders hanteren voor het gebruik van elkaars mobiele netwerken (wholesaletarieven) als in de marges op de eindgebruikerstarieven voor bellen en gebeld worden in het buitenland (retailtarieven). In de Roaming Verordening van 2007²⁷x Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingkader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EU 2007, L 171/32. werden daarom Europese tariefplafonds vastgesteld voor de wholesale- en retail roamingtarieven. Deze tariefplafonds werden voor het eerst op 1 juli 2007 vastgesteld en worden vervolgens jaarlijks tot in 2010 verlaagd.
  Daarbij gelden transparantieverplichtingen inhoudende dat elke aanbieder zijn (retail)klanten moet informeren over geldende roamingtarieven zodra de klant een andere lidstaat dan zijn thuisland binnen gaat.
  Op 1 juli 2009 is de werkingssfeer van de verordening uitgebreid naar grensoverschrijdende SMS- en dataroaming binnen de EU.²⁸x Verordening (EG) nr. 544/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EU 2009, L 167. Op het gebied van SMS is de aanpak gelijk aan de aanpak die eerder al voor mobiele telefonie is gekozen. Ook hier zijn geleidelijk dalende Europese wholesale- en retailtariefplafonds vastgesteld. Tarieven dienen per seconde in rekening te worden gebracht (met uitzondering van de eerste 30 seconden).
  De aanpak van tarieven voor dataroaming verschilt in die zin dat hier alleen voor de wholesaletarieven Europese plafonds zijn vastgesteld. De achterliggende reden hiervoor is dat er op retailniveau keuzemogelijkheden zijn, bijvoorbeeld door het verzenden van een bericht via een internetaansluiting op de computer. Verder zijn er verschillende maatregelen opgenomen die betrekking hebben op het voorkomen van onverwachts hoge rekeningen (billshock) voor datagebruik in het buitenland. Deze maatregelen worden op verschillende momenten in 2010 van kracht.
  Niet alleen op het gebied van roaming is de Europese regelgever actief. De tarieven die aanbieders betalen voor het afleveren van berichten op netwerken van andere operators – de ‘afgiftetarieven’ of termination rates – zijn een voorwerp van zorg voor de Commissie omdat zij worden doorberekend in de eindgebruikerstarieven . De doorberekening geldt zowel voor de hoge tarieven voor het afleveren van berichten op een mobiel netwerk als voor de (lagere) tarieven voor het afleveren van berichten op een vast netwerk. De relatief hoge kosten hebben effect op de investeringen die kleinere aanbieders kunnen doen en kunnen toetredingsbarrières voor nieuwe toetreders opwerpen. In een in mei 2009 gepubliceerde aanbeveling geeft de Commissie aanwijzingen over de wijze waarop de kosten voor dergelijke tarieven moeten worden berekend.²⁹x Aanbeveling van de Commissie on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU, C(2009) 33359 final van 7 mei 2009 en werkdocument van de Commissie SEC(2009) 600 van 7 mei 2009. Bij deze kostenberekening moet rekening worden gehouden met de kosten van een efficiënte exploitant. In de aanbeveling wordt tevens aan de NRI’s opgedragen dat zij uiterlijk op 31 december 2012 volgens het nieuwe kostenmodel moeten gaan werken zodat marktpartijen voldoende tijd hebben om zich hierop te kunnen voorbereiden. De aanbeveling dient door de NRI’s bij hun eerstvolgende marktanalyses te worden betrokken. Bij de consultatie door OPTA van het Besluit Marktanalyse Vaste Gespreksafgifte heeft de Commissie in haar opmerkingen al concreet verwezen naar de in de aanbeveling genoemde kostentoerekeningsmethode en aan OPTA opgedragen bij een volgende marktanalyse de kostentoerekening in lijn te brengen met deze aanbeveling.³⁰x Zie Besluit Marktanalyse Vaste Gespreksafgifte, 19 december 2008 waar in Annex I de opmerkingen van de Commissie zijn opgenomen.

• Herziening Europese regelgevingskader

  In 2006 is de Commissie al gestart met een evaluatie van de richtlijnen over elektronische communicatie. De uitkomsten zijn in 2007 gepubliceerd.³¹x De uitkomsten van de review en een heldere samenvatting van de voorstellen is te vinden in COM(2007) 696. In een werkdocument van de Commissie SEC (2007) 1472 wordt een algemene toelichting gegeven op de voorgestelde richtlijnen. De vigerende richtlijnen vallen uiteen in een Kaderrichtlijn³²x Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33. , Toegangsrichtlijn³³x Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Toegangsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/7. , Machtigingsrichtlijn³⁴x 4 Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/21. , Bijzondere Privacyrichtlijn³⁵x Richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (Privacyrichtlijn), Pb. EG 2002, L 201/37. en de Richtlijn Universele Dienstverlening. ³⁶x Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Universeledienstrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/51. Het doel van de evaluatie was om de richtlijnen eventueel aan te passen. De eerste aanpassing betrof de Kader-, Machtigings- en Toegangsrichtlijn. De doelmatigheid van deze richtlijnen kon volgens de Commissie worden verbeterd. Ook diende de toegang tot radiofrequenties (spectrum) eenvoudiger en efficiënter te worden. Bij de aanpassingen wordt aangesloten bij het project ‘beter regelgeven’. De tweede door de Commissie voorgestelde aanpassing betrof de Richtlijn Universele Dienstverlening en de Bijzondere privacyrichtlijn. Deze richtlijnen moesten worden aangepast om bepaalde consumentenrechten te versterken en ervoor te zorgen dat de privacy van persoonsgegevens een hoog beschermingsniveau biedt.
  Naast deze aanpassing van de genoemde richtlijnen werd door de Commissie een voorstel ingediend om een onafhankelijke instantie van deskundigen (een ‘Europese Autoriteit’) op te richten die een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan de verdere voltooiing van de interne markt en de NRI’s kan bijstaan bij het ten uitvoer leggen van het Europese regelgevingskader.³⁷x Zie Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt, COM(2007) 699 def. van 13 november 2007.
  In 2007 werd voor ieder van bovengenoemde twee ‘setjes’ aanpassingen een voorstel tot wijziging van de richtlijnen ingediend: een ‘beterregelgevenrichtlijn’³⁸x Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de raad tot wijziging van de Richtlijnen 2002/21/EG, 2002/19/EG en 2002/20/EG, COM(2007) 697 def. van 13 november 2007. en een ‘burgerrechtenrichtlijn’.³⁹x Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2002/22/EG en Richtlijn 2002/58/EG, COM(2007) 698 def. van 13 november 2007. Gewijzigde voorstellen volgden in november 2008⁴⁰x Zie COM(2008) 723 def. van 6 november 2008 voor de ‘burgerrechtenrichtlijn’ en COM(2008) 724 def. van 6 november 2008 voor de ‘beterregelgevenrichtlijn’. en een gemeenschappelijk standpunt van de Raad op 16 februari 2009. ⁴¹x Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 16/2009 ten aanzien van de ‘burgerrechtenrichtlijn’. Pb. EU 2009, C 103 E/40 en Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009 ten aanzien van de ‘beterregelgevenrichtlijn’ vastgesteld op 16 februari 2009, Pb. EU 2009, C 103 E/1. Op 6 mei 2009 heeft het Europees Parlement in tweede lezing zijn standpunt vastgesteld.⁴²x Zie Wetgevingsresoluties A6-0257/2009, A6-0272/2009 en A6-0271/2009, te raadplegen via <www.europarl.europa.eu>. Het amendement 138 op de Kaderrichtlijn dat in tweede lezing door het Europees (wederom) werd aangenomen vormde een struikelblok in verband met de zogenoemde three strikes out-discussie (in Frankrijk). Three strikes out verwijst naar de automatische afsluiting van klanten die bijvoorbeeld reeds tweemaal auteursrechten hebben geschonden. Een van de discussiepunten betrof de vraag of gebruikers zonder rechterlijke tussenkomst kunnen worden afgesloten. Het Europees Parlement vond dat afsluiting van internet slechts na rechterlijke uitspraak zou mogen in verband met het respecteren van de toegang tot internet.⁴³x Zie voorstel voor een nieuwe artikellid in art. 8, lid 4 onder h waarin wordt bepaald dat de NRI’s het beginsel toepassen ‘volgens welk er zonder voorafgaande beslissing van de rechter geen enkele beperking aan de fundamentele rechten en vrijheden van de eindgebruikers dient te worden opgelegd (….) behalve wanneer de openbare veiligheid bedreigd wordt, waarbij de beslissing van de rechter nadien mag volgen.’ Het EP heeft dit standpunt in eerste lezing (september 2008) aangenomen via amendement 138. De Raad nam dit evenwel niet over. Omdat de Raad het amendement heeft afgewezen is er geen akkoord ontstaan in tweede lezing over het gehele wetgevingspakket.⁴⁴x Dit betekent dat de Raad uiterlijk 16 oktober 2009 een besluit zal moeten nemen. Op 29 juli heeft de Commissie aan de Raad haar advies over de amendementen van het Europees Parlement gegeven, Advies van de Commissie aan de Raad, 4 augustus 2009, 12564/09 waarin de Commissie aangeeft het compromis van het Europees Parlement en de Raad te aanvaarden. Gelet op de samenhang van de verschillende voorstellen, zal waarschijnlijk de gehele set aanpassingen in de conciliatieprocedure worden behandeld.
  Hieronder zal een aantal onderwerpen uit de voorstellen uit het herziene Europese regelgevend kader, waarover tot nu toe consensus bestaat, worden besproken.

• Toezicht: een onafhankelijke instantie

  In vrijwel iedere evaluatie van de richtlijnen heeft een discussie plaatsgevonden over de wenselijkheid van een Europese toezichthouder.⁴⁵x Zie onder andere ook in G.P. van Duijvenvoorde, ‘In 10 jaar van Telecommunicatie naar Elektronische Communicatie’, NTER 2005, p. 262. Tot nu toe is bij iedere evaluatie geconstateerd dat een dergelijke supranationale autoriteit niet wenselijk was. In de evaluatie voorafgaand aan de in 2002 vastgestelde richtlijnen is de wens uitgesproken dat het toezicht zo dicht mogelijk bij de markt moest plaatsvinden maar dat wel behoefte is aan coördinatie op Europees niveau. Het resultaat daarvan was dat een verplichte consultatie van de nationale toezichthouders op Europees niveau in de richtlijnen is opgenomen.
  Nog geen vijf jaren later stond de onafhankelijke Europese toezichthouder weer prominent op de agenda. Met een voorstel tot een verordening tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt⁴⁶x Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt, COM(2007) 699 def. van 13 november 2007, gewijzigd voorstel COM (2007) 249 van 5 november 2008. werd de aftrap gegeven voor de oprichting van een dergelijke autoriteit. De onafhankelijke autoriteit zou het probleem van gebrek aan consistentie bij de toepassing van de Europese regels alsmede de versnipperde regelgeving van de interne markt moeten gaan oplossen. De autoriteit zou moeten gaan bestaan uit onder andere vertegenwoordigers op hoog niveau van de NRI’s en aan het Europees Parlement verantwoording moeten gaan afleggen. De bestaande Europese Groep van regelgevende instanties (ERG) zou worden opgeheven. De taken waren oorspronkelijk in het voorstel van 2007 uitgebreid geformuleerd. De Autoriteit zou een samenwerkingskader moeten bieden voor de NRI’s en regelgevend toezicht moeten gaan uitoefenen op marktdefinities, marktanalyses en verplichtingen alsmede transnationale markten moeten gaan definiëren. Daarnaast zou de Autoriteit moeten gaan adviseren over de harmonisatie van radiofrequenties (spectrum), het beheer van nummers en nummerportabiliteit. Ook netwerk- en informatiebeveiliging zou tot de taken van de Autoriteit gaan behoren. Daarnaast zou de Autoriteit algemene voorlichtings- en adviestaken krijgen.
  De oorspronkelijke beoogde inrichting van de autoriteit stuitte op institutionele bezwaren.⁴⁷x Zie o.a. ook het Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009, Pb. EU 2009, C 103 E/1, waar de Raad aangeeft een ‘behoedzamer’ standpunt in te nemen dan de Commissie gelet op het vrij goed functioneren van het regelgevingskader voor elektronische communicatie in de afgelopen jaren (zie pagina E/37). Ook vond men de taken te uitgebreid. Dit wordt weerspiegeld in het uiteindelijk door het Europees Parlement aanvaarde voorstel voor een afgeslankt orgaan. In dit voorstel wordt het orgaan aangeduid als het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC). BEREC fungeert als exclusief forum voor de samenwerking tussen de NRI’s onderling en tussen de NRI’s en de Commissie bij de uitvoering van al hun taken uit hoofde van het Europees regelgevingskader. BEREC zal, anders dan oorspronkelijk beoogd, geen taken uitvoeren op het gebied van radiofrequenties en veiligheid. Onder de taken vallen onder andere het ontwikkelen van regelgevingspraktijken, het op verzoek bijstand verlenen aan de NRI’s, een adviserende taak over ontwerpbesluiten, aanbevelingen en richtsnoeren van de Commissie alsmede een formele rol in artikel 7 van de Kaderrichtlijn. Dit laatste houdt in dat BEREC adviseert over de ontwerpbesluiten die door de NRI’s aan de Commissie worden voorgelegd in verband met de vast te stellen markten en de aanwijzing van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht.⁴⁸x In het voorstel tot een wijziging van de Kaderrichtlijn heeft – ondanks dat dit aanvankelijk wel in de voorstellen was opgenomen – uiteindelijk geen uitbreiding van het vetorecht van de Commissie ten aanzien van het opleggen van verplichtingen (‘remedies’) plaatsgevonden. De Commissie houdt zoveel mogelijk rekening met het advies van BEREC alvorens een besluit te nemen. Het valt op dit moment lastig te schatten hoe groot de invloed zal worden van BEREC. Zal de inmenging tot gevolg hebben dat het belang van Europese harmonisatie gaat prevaleren boven nationale omstandigheden? De Nederlandse regering is tevreden met de afslanking van de taken van BEREC. Of BEREC werkelijk in staat zal zijn adequaat, effectief en onafhankelijk te opereren, zal de toekomst moeten uitwijzen, aldus de Nederlandse regering.⁴⁹x Zie Bijlage geannoteerde agenda VTE-Raad (Telecom en Energie) d.d. 11 en 12 juni 2009.

• Nieuwe verplichtingen: functionele scheiding

  Als is vastgesteld dat een partij aanmerkelijke marktmacht heeft dan moeten door NRI’s verplichtingen worden opgelegd. In de artikelen 9 tot en met 13 van de Toegangsrichtlijn zijn de verplichtingen opgenomen, zoals ten aanzien van transparantie, non-discriminatie, toegang en prijscontrole. In het voorstel tot het herziene Europese regelgevingskader wordt aan deze verplichtingen een nieuwe verplichting toegevoegd, namelijk de functionele scheiding.⁵⁰x Zie het toe te voegen artikel 13 bis Toegangsrichtlijn. Deze is vooral bedoeld voor de situatie waarin het niet bereiken van daadwerkelijke totstandkoming van concurrentie en belangrijke en blijvende concurrentieproblemen en/of markttekortkomingen op wholesale niveau worden vastgesteld. Met het opleggen van deze verplichting dienen verticaal geïntegreerde ondernemingen hun activiteiten die verband houden met het bieden van toegang op wholesale gebied in een van andere bedrijfsonderdelen onafhankelijke bedrijfseenheid onder te brengen. Deze bedrijfseenheid dient de toegangsproducten en diensten te leveren aan alle ondernemingen – met inbegrip van de andere bedrijfseenheden binnen het concern – binnen dezelfde tijdspanne, en tegen dezelfde voorwaarden, met inbegrip van de prijs en diensten en door middel van dezelfde systemen en processen. Voor het opleggen van een dergelijke ingrijpende maatregel dient de NRI een gemotiveerd verzoek in te dienen bij de Commissie. Ook dient de NRI te onderzoeken welke verplichtingen moeten worden gehandhaafd, gewijzigd of ingetrokken als gevolg van de functionele scheiding. Als een onderneming besluit vrijwillig tot een scheiding van bedrijfsonderdelen over te gaan, dan dienen de NRI’s vooraf en tijdig daarvan op de hoogte te worden gesteld door de betreffende onderneming.⁵¹x Zie het toe te voegen artikel 13 ter Toegangsrichtlijn. Ook in dit geval zal de NRI moeten onderzoeken welke effecten deze scheiding heeft op onder andere de reeds opgelegde verplichtingen. Een voorbeeld van een in het verleden genomen vrijwillige functionele scheiding is BT in het Verenigd Koninkrijk.⁵²x Zie < www.ofcom.org.uk> waar een geconsolideerde versie van de toezeggingen van BT zijn te vinden in het document Undertakings given to OFCOM by BT pursuant to the Enterprise Act 2002.

• Frequentie en ‘digitale dividend’

  Radiofrequenties zijn schaars. Zij hebben een belangrijke publieke en marktwaarde. Obstakels voor het doelmatig gebruik daarvan dienen dan ook geleidelijk uit de weg te worden geruimd. Het herziene Europese regelgevingskader heeft dan ook tot doel te komen tot een doelmatiger spectrumbeheer en de toegang tot het radiospectrum voor exploitanten te vergemakkelijken.⁵³x Er bestaat thans een licht reguleringskader voor radiofrequenties, gebaseerd op de zogenoemde Radiospectrumbeschikking (Beschikking nr. 676/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een regelgevingskader voor het radiospectrumbeleid in de Europese Gemeenschap (Radiospectrumbeschikking) , Pb. EG 2002, L 108/1). Via specifieke richtlijnen is telkens bepaald welke frequentiebanden voor bepaalde vormen van mobiele communicatie ter beschikking worden gesteld, vgl. richtlijn 97/372/EEG met betrekking tot GSM (Pb. EG 1987, L 196/85) en de voorgestelde uitbreiding van de richtlijn COM(2008)762 dat op 21 november 2008 door de Commissie bij de Raad is ingediend.
  Het uitgangspunt moet zijn dat vergunningen voor het gebruik van radiofrequenties technologie- en dienstenneutraal zijn. De gebruikers kunnen dan zelf de beste technische technologieën en diensten kiezen om toe te passen binnen de frequentiebanden die beschikbaar zijn voor elektronische communicatiediensten. Dit uitgangspunt in de Kader- en Machtigingsrichtlijn was controversieel. Dit gold met name voor de vergunninghouders die in het verleden een hoge prijs hebben moeten betalen voor het verkrijgen van UMTS-vergunningen. Een overgangsperiode wordt dan ook noodzakelijk geacht om eerlijke concurrentie te bevorderen in die gevallen waarin gebruikers van het spectrum onder het nieuwe systeem zullen gaan concurreren met gebruikers die spectrum onder veel zwaardere voorwaarden hebben verworven.⁵⁴x Zie Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009, C 103 E/1 van 5 mei 2009, overwegingen 26-32 en art. 9 bis Kaderrichtlijn. Ook de mogelijkheid tot overdracht of verhuur van rechten op het gebruik van spectrum wordt in de aangepaste Kaderrichtlijn mogelijk gemaakt.⁵⁵x Zie Artikel 9 bis en ter Kaderrichtlijn. De mogelijkheid van overdracht van een vergunning is overigens nu al in artikel 3.8 van de Nederlandse Telecommunicatiewet opgenomen.
  Ook via een andere methode wordt aandacht besteed aan het beter kunnen benutten van radiofrequenties zodat nieuwe draadloze diensten zich kunnen ontwikkelen. Het gaat hierbij om het benutten van frequentieruimte als gevolg van het ‘omschakelen’ van analoge televisie-uitzendingen naar digitale uitzendingen. Dit is niet geregeld in de richtlijnen maar in een aparte mededeling waarmee de Commissie lidstaten uitnodigt om in discussie te gaan over dit onderwerp met als doel om de omschakeling in 2012 te kunnen realiseren.⁵⁶x Communication from the Commission Reaping the full benefits of the digital dividend in Europe: A common approach to the use of the spectrum released by the digital switchover, COM(2007) 700 van 13 november 2007. Als de omschakeling wordt gerealiseerd zal het vrijgekomen radiospectrum beschikbaar komen voor (toekomstige) draadloze diensten, zoals snelle breedbandaansluitingen. Dit wordt ook wel genoemd het ‘digitale dividend’. Dit digitale dividend moet ten voordele van de consument worden ingezet.⁵⁷x Vgl. Hoe kan het ‘digitale dividend’ worden omgezet in voordelen voor de consument en tot zo’n 50 miljard euro aan de economische groei voor Europa?, zie IP/09/1112, Brussel, 10 juli 2009. In Nederland zijn de analoge televisie-uitzendingen overigens al eind 2006 beëindigd.

• Next Generation Access netwerken

  De Europese Unie heeft flinke ambities op het gebied van beschikbaarheid van high speed breedband diensten. Verondersteld wordt dat daarvoor substantiële investeringen moeten worden gedaan in een nieuwe generatie aansluitnetwerken (‘NGA-netwerken’ ). Hier treffen we enkele forse reguleringsdilemma’s.
  In de afgelopen jaren richtte de elektronische communicatieregelgeving zich nog voornamelijk op de toegang tot het traditionele koperen telefoonnet van de voormalige staatstelefoniebedrijven. Deze telefoonnetten kunnen worden opgewaardeerd door delen van het koperen netwerk te vervangen door glasvezel. Technologisch is het nog mooier om ook de huisaansluitingen van glasvezel te voorzien.
  In beide gevallen zijn er gevolgen voor concurrerende aanbieders die gebruik maken van gereguleerde toegang tot het traditionele koperen telefoonnet. Denkbaar is dat deze toegangsdiensten op een goed moment worden beëindigd.
  Tevens is het aannemelijk dat de benodigde investeringen in beide gevallen risicovoller zijn dan tot nog toe gebruikelijk in deze sector. Dat heeft te maken met onbekendheid van de commerciële kansen van high speed breedbanddiensten en met de mogelijke aanwezigheid van alternatieve NGA-netwerken. Nederland kent door de hoge kabelpenetratie een stevige concurrentie tussen aansluitnetten.
  De kabel stelt de regelgever voor een volgend dilemma.⁵⁸x Zie voor de dilemma’s ook het themanummer Glasvezel, Mediaforum 2009, p. 277-297. Terwijl de (Europese) regelgever zich vooral richt op het op gang brengen van investeringen in glasvezeltechnologie en op de gevolgen daarvan voor de concurrentie, werken de kabelbedrijven verder aan het geleidelijk opwaarderen van het bestaande coax netwerk.
  De kabelnetten laten zich echter moeilijk vatten in het huidige reguleringsdenken. Zo worden de kabelnetten niet betrokken in de wholesalemarkt voor fysieke ontbundelde toegang tot het netwerk, omdat dit wordt verondersteld technologisch en commercieel lastig te zijn. Bovendien bieden kabelbedrijven feitelijk geen fysieke toegang aan derden-partijen en gelden zij om die reden op die markt niet als aanbieder.
  Opmerkelijk is dat in het geval de investeringen afkomstig zijn van partijen die reeds op de traditionele telefoonnetten gereguleerd werden, geen moeite wordt gespaard om technologische en commerciële complicaties te overwinnen.
  De dilemma’s worden in de overwegingen bij de aanpassingen van de Kaderrichtlijn en de Toegangsrichtlijn genoemd. De NGA-netwerken krijgen in de nieuwe richtlijnen zelf geen bijzondere aandacht behalve dan dat de beoogde herzieningen in algemene zin moeten gaan bijdragen aan besluiten op investeringsgebied ten aanzien van de NGA-netwerken. De Commissie heeft in juni 2009 een specifieke nieuwe concept-Aanbeveling voor gereguleerde toegang tot NGA-netwerken gepubliceerd aan de hand waarvan de discussie over de reguleringsdilemma’s zal worden voortgezet.⁵⁹x Zie Draft Commission Recommendation on regulated access to Next Generation Access Networks (NGA), 12 juni 2009.

• Consumentenbescherming

  Met de zogenoemde ‘burgerrechtenrichtlijn’ dienen bepaalde rechten van consumenten te worden versterkt alsmede de privacy van gebruikers. De Richtlijn Universele Dienstverlening wordt gemoderniseerd. Wijzigingen zien op het verbeteren van de transparantie en publicatie van informatie voor eindgebruikers. Ook wordt aandacht besteed aan een gemakkelijker gebruik en toegang tot elektronische communicatie voor gebruikers met een handicap. De locatie-informatieverplichtingen bij noodhulpdiensten worden versterkt. Ook zal er een Europees nummer 116 worden ingevoerd voor diensten met maatschappelijke waarde, zoals een telefonisch meldpunt voor vermiste kinderen (11600). Een belangrijke aanpassing betreft de nummerportabiliteit: het kunnen meenemen van een nummer als een abonnee naar een andere dienstenleverancier overstapt. Het uitgangspunt dient te zijn dat de technische overstap binnen één dag plaats moet vinden. De aanpassingen maken niet expliciet welke gevolgen de contractduur kan hebben op de verplichting tot porteren van een nummer. Wel wordt bepaald dat NRI’s het totaalproces van het overdragen van nummers kunnen voorschrijven met inachtneming van nationale bepalingen inzake contracten en de technische haalbaarheid.⁶⁰x Zie het voorgestelde artikel 30 van de Universeledienstenrichtlijn. In de herziene richtlijn wordt overigens het toepassingsgebied van de universele dienstverlening in de Europese Unie niet gewijzigd.
  De voorgestelde wijzigingen in de Bijzondere Privacyrichtlijn zien op het invoeren van een meldingsplicht bij inbreuken op de beveiliging van een netwerk. Als deze inbreuken gevolgen hebben voor de persoonsgegevens dan dient dit gemeld te worden aan de gebruiker. In de huidige Telecommunicatiewet is in artikel 11.3 Tw al een verplichting opgenomen om abonnees en gebruikers te informeren over de bijzondere risico’s voor de doorbreking van de veiligheid: dit artikel houdt evenwel geen verplichting in om eindgebruikers te informeren over elk beveiligingsrisico. Verder wordt voorzien in een versterking van de maatregelen ten aanzien van netwerk- en informatiebeveiliging alsmede op het gebied van spam.
  Een van de amendementen op de Kaderrichtlijn betrof een bescherming van gebruikers waarbij een internetter, na twee keer illegaal auteursrechtelijk beschermd materiaal te hebben gedownload, in opdracht van een speciaal daarvoor opgerichte toezichthouder van internet moet worden afgesloten. Dit amendement – geïnspireerd door de Franse voorstellen op dit punt – vormde het breekpunt van de onderhandelingen over de nieuwe richtlijnen. Nederland was niet voor een dergelijke three strikes out-regeling, mede omdat er in Nederland zelfregulering is via een gedragscode op grond waarvan internetaanbieders op initiatief van opsporingsautoriteiten zelf actie ondernemen tegen strafbare feiten zoals kinderporno (notice and take down-gedragscode).⁶¹x Zie Bijlage geannoteerde agenda VTE-Raad (Telecom en Energie) d.d. 11 en 12 juni 2009.

• Conclusie

  De ontwikkelingen op de markt voor elektronische communicatie hebben geleid tot voorgestelde aanpassingen van de Europese richtlijnen op het gebied van elektronische communicatie. Dat het geen sinecure is om deze richtlijnen aan te passen, blijkt wel uit de omstandigheid dat er sinds de eerste discussies over deze herziening inmiddels wel drie jaar zijn verstreken en het de verwachting is dat de nieuwe richtlijnen op z’n vroegst eind 2010 zullen zijn geïmplementeerd.
  Dit staat in schril contrast met de voortvarendheid waarmee de Roamingverordening werd aangepast en op 29 juni 2009 werd gepubliceerd. Met de triomfantelijke kop in het persbericht van 1 juli 2009 ‘Einde aan ‘roaming-afzetterij’ kon de Commissie op de valreep van de vakantieperiode de Europese burgers met een gerust hart op reis laten gaan.⁶²x Einde aan ‘ roaming-afzetterij’: tarieven voor sms-en, bellen en internetten vanuit het buitenland vanaf vandaag een stuk lager dankzij EU maatregelen, IP/09/1064, 1 juli 2009. De ‘snelheden’ waarmee regulering tot stand komt variëren.
  De verschillende ‘snelheden’ op Europees niveau laten onverlet dat OPTA voortvarend nieuwe marktanalysebesluiten heeft gepubliceerd waarbij tegemoet wordt gekomen aan de dynamiek op de markt en de technische ontwikkelingen. De marktanalysebesluiten zijn gebaseerd op het huidige Europese regelgevende kader. De discussie die op Europees niveau wordt gevoerd ten aanzien van het herziene Europese regelgevende kader, klinkt overigens wel door in deze besluiten.
  Inhoudelijk zijn er over het voorgestelde herziene Europese regelgevingskader een aantal opmerkingen te maken. De nieuwe glasvezelnetwerken zullen in de nabije toekomst voor een belangrijke dynamiek zorgen. Wanneer we vanuit de situatie in Nederland naar de voorstellen kijken, dan blijft de positie van de kabel in Nederland daarin lastig te passen. Het beleid inzake de NGA-netwerken gaat namelijk primair uit van de voormalige staatstelefoniebedrijven en niet van een alternatief netwerk, zoals de kabel.
  Tevens zijn twee – op het eerste gezicht – tegenstrijdige ontwikkelingen waar te nemen. In de herziene Aanbeveling Relevante Markten en in de voorstellen tot de nieuwe richtlijnen wordt de voorkeur gegeven aan wholesaleregulering. De nieuwe maatregel van functionele scheiding is aan het reeds bestaande instrumentarium toegevoegd.
  Aan de andere kant zien we de Commissie zelf fors ingrijpen in de retailmarkt voor roaming van telefonie en SMS door middel van de (aangepaste) Roamingverordening. Met de uitbreiding is SMS op zowel wholesale als op retailniveau gereguleerd. Als de NRI’s zelf niet in staat zijn om op te treden op het gebied van roaming, dan aarzelt de Commissie niet om daarop diep in te grijpen met retail (prijs)regulering.
  De totstandkominggeschiedenis van het herziene regelgevingskader geeft aan dat de uitdaging om de regels aan te passen aan nieuwe technieken nog steeds groot is. Daarnaast hebben ‘oude’ thema’s, zoals de onafhankelijkheid van de NRI’s en de wens van een onafhankelijke Europese toezichthouder, ook bij de huidige herziening een rol gespeeld. Kennelijk is het niet alleen de uitdaging om de regels aan te passen maar ook het geschikte institutionele kader te vinden.

Noten

• 1 Aanbeveling 2007 van de Commissie, Pb. EU 2007, L 344/55. Deze aanbeveling is opgesteld op basis van artikel 15 van de Kaderrichtlijn (Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en – diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33) .

• 2 Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33.

• 3 Aanbeveling 2003/311/EG van de Commissie, Pb. EU 2003, L 114/45.

• 4 Aanbeveling Relevante Markten van de Commissie, Pb. EU 2007, L 344/55 (Herziene Aanbeveling Relevante Markten).

• 5 Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, r.o. 5 en 6 en onder 1 alsmede Kaderrichtlijn, artikel 7.

• 6 Wet implementatie Europees regelgevingkader voor de elektronische communicatiesector 2002, Stb. 2004, 189.

• 7 Zie art. 6a.1 Telecommunicatiewet.

• 8 Zie art. 1.1, onder s Telecommunicatiewet: onderneming die alleen of tezamen met andere ondernemingen over een economische kracht beschikt die haar in staat stelt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen. Zie eveneens de Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingkader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EG 2002, C 165/6.

• 9 Zie art. 6a.2 Telecommunicatiewet.

• 10 Alle marktanalysebesluiten zijn te raadplegen op de website van OPTA (< www.opta.nl >). Op 19 december 2009 zijn marktanalysebesluiten gepubliceerd op het gebied van de ontbundelde toegang op wholesaleniveau, wholesale breedbandtoegang, mobiele gespreksafgifte, huurlijnen, vaste telefonie, gespreksdoorgifte vaste telefonie en gespreksdoorgifte vaste telefonie. Een uitgebreide beschrijving van de marktanalysebesluiten is te vinden in Alex Meijer, ‘OPTA’s herziene marktanalysebesluiten’, Mediaforum 2009, p. 238-248.

• 11 Zie Besluit Marktanalyse Omroep (CAIW), Besluit Marktanalyse Omroep (Delta), Besluit Marktanalyse Omroep (UPC) en Besluit Marktanalyse Omroep(Ziggo), alle van 5 maart 2009 en te raadplegen via < www.opta.nl >.

• 12 Zie Besluit Marktanalyse vaste telefonie, 19 december 2009, o.a. r.o. 16 en 17 en hoofdstuk 13.

• 13 Een uitgebreide beschrijving van alle marktanalysebesluiten is te vinden in Alex Meijer, ‘OPTA’s herziene marktanalysebesluiten’, Mediaforum 2009, p. 238-248.

• 14 Verordening (EG) nr. 2887/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk, Pb. EG 2000, L 336/4.

• 15 Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Toegangsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/7, artikel 12.

• 16 Zie Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 6 mei 2009 met het oog op de wijziging van de Kaderrichtlijn en de Toegangsrichtlijn, onder de voorgestelde wijzigingen van de Toegangsrichtlijn, nr. 10 (A6-0272/2009 te raadplegen via < www.europarl.eu >).

• 17 Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, onder 4.

• 18 Zie Herziene Aanbeveling Relevante Markten, r.o. 9.

• 19 Zie Besluit Marktanalyse ontbundelde toegang, op wholesaleniveau, 19 december 2008, o.a. paragraaf 8.5, paragraaf 11 en r.o. 853. Zie eveneens NMa besluit 6397, KPN-Reggefiber van 19 december 2008 inclusief remedievoorstel.

• 20 Zie ook de opmerkingen van de Commissie in zaak NL/2009/0868: Wholesaletoegang tot het aansluitnetwerk-prijsbeheersingsverplichting van 17 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.

• 21 Zie Besluit Marktanalyse Omroep (CAIW), Besluit Marktanalyse Omroep (Delta), Besluit Marktanalyse Omroep (UPC) en Besluit Marktanalyse Omroep (Ziggo), alle van 5 maart 2009 en te raadplegen via < www.opta.nl >.

• 22 Zie Kaderrichtlijn, r.o. 5.

• 23 Zie ook de opmerkingen van de Commissie in Zaak NL/2009/0873 van 9 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.

• 24 Zie o.a. Besluit Marktanalyse Omroep UPC van 17 maart 2006, paragraaf 13 (te raadplegen via < www.opta.nl >) waarin de bedenkingen van de Commissie zijn opgenomen.

• 25 En onder andere tot aanvullende vragen van de Commissie geleid, zie brief van OPTA aan de Commissie van 23 januari 2009, zaak NL/2009/0873 (te raadplegen via < www.opta.nl >).

• 26 Zie Besluit Marktanalyse Omroep Ziggo en UPC van 5 maart 2009, te raadplegen op < www.opta.nl >. Hier zijn tevens de vragen van de Commissie en de antwoorden van OPTA op deze vragen te vinden. Zie ook de opmerkingen van OPTA in Zaak NL/2009/0873 van 9 februari 2009, te raadplegen via <circa.europa.eu/Public/irc/infso>.

• 27 Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingkader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EU 2007, L 171/32.

• 28 Verordening (EG) nr. 544/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 717/2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten, Pb. EU 2009, L 167.

• 29 Aanbeveling van de Commissie on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU, C(2009) 33359 final van 7 mei 2009 en werkdocument van de Commissie SEC(2009) 600 van 7 mei 2009.

• 30 Zie Besluit Marktanalyse Vaste Gespreksafgifte, 19 december 2008 waar in Annex I de opmerkingen van de Commissie zijn opgenomen.

• 31 De uitkomsten van de review en een heldere samenvatting van de voorstellen is te vinden in COM(2007) 696. In een werkdocument van de Commissie SEC (2007) 1472 wordt een algemene toelichting gegeven op de voorgestelde richtlijnen.

• 32 Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Kaderrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/33.

• 33 Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Toegangsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/7.

• 34 4 Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/21.

• 35 Richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (Privacyrichtlijn), Pb. EG 2002, L 201/37.

• 36 Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten (Universeledienstrichtlijn), Pb. EG 2002, L 108/51.

• 37 Zie Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt, COM(2007) 699 def. van 13 november 2007.

• 38 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de raad tot wijziging van de Richtlijnen 2002/21/EG, 2002/19/EG en 2002/20/EG, COM(2007) 697 def. van 13 november 2007.

• 39 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2002/22/EG en Richtlijn 2002/58/EG, COM(2007) 698 def. van 13 november 2007.

• 40 Zie COM(2008) 723 def. van 6 november 2008 voor de ‘burgerrechtenrichtlijn’ en COM(2008) 724 def. van 6 november 2008 voor de ‘beterregelgevenrichtlijn’.

• 41 Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 16/2009 ten aanzien van de ‘burgerrechtenrichtlijn’. Pb. EU 2009, C 103 E/40 en Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009 ten aanzien van de ‘beterregelgevenrichtlijn’ vastgesteld op 16 februari 2009, Pb. EU 2009, C 103 E/1.

• 42 Zie Wetgevingsresoluties A6-0257/2009, A6-0272/2009 en A6-0271/2009, te raadplegen via <www.europarl.europa.eu>.

• 43 Zie voorstel voor een nieuwe artikellid in art. 8, lid 4 onder h waarin wordt bepaald dat de NRI’s het beginsel toepassen ‘volgens welk er zonder voorafgaande beslissing van de rechter geen enkele beperking aan de fundamentele rechten en vrijheden van de eindgebruikers dient te worden opgelegd (….) behalve wanneer de openbare veiligheid bedreigd wordt, waarbij de beslissing van de rechter nadien mag volgen.’ Het EP heeft dit standpunt in eerste lezing (september 2008) aangenomen via amendement 138.

• 44 Dit betekent dat de Raad uiterlijk 16 oktober 2009 een besluit zal moeten nemen. Op 29 juli heeft de Commissie aan de Raad haar advies over de amendementen van het Europees Parlement gegeven, Advies van de Commissie aan de Raad, 4 augustus 2009, 12564/09 waarin de Commissie aangeeft het compromis van het Europees Parlement en de Raad te aanvaarden.

• 45 Zie onder andere ook in G.P. van Duijvenvoorde, ‘In 10 jaar van Telecommunicatie naar Elektronische Communicatie’, NTER 2005, p. 262.

• 46 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt, COM(2007) 699 def. van 13 november 2007, gewijzigd voorstel COM (2007) 249 van 5 november 2008.

• 47 Zie o.a. ook het Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009, Pb. EU 2009, C 103 E/1, waar de Raad aangeeft een ‘behoedzamer’ standpunt in te nemen dan de Commissie gelet op het vrij goed functioneren van het regelgevingskader voor elektronische communicatie in de afgelopen jaren (zie pagina E/37).

• 48 In het voorstel tot een wijziging van de Kaderrichtlijn heeft – ondanks dat dit aanvankelijk wel in de voorstellen was opgenomen – uiteindelijk geen uitbreiding van het vetorecht van de Commissie ten aanzien van het opleggen van verplichtingen (‘remedies’) plaatsgevonden.

• 49 Zie Bijlage geannoteerde agenda VTE-Raad (Telecom en Energie) d.d. 11 en 12 juni 2009.

• 50 Zie het toe te voegen artikel 13 bis Toegangsrichtlijn.

• 51 Zie het toe te voegen artikel 13 ter Toegangsrichtlijn.

• 52 Zie < www.ofcom.org.uk> waar een geconsolideerde versie van de toezeggingen van BT zijn te vinden in het document Undertakings given to OFCOM by BT pursuant to the Enterprise Act 2002.

• 53 Er bestaat thans een licht reguleringskader voor radiofrequenties, gebaseerd op de zogenoemde Radiospectrumbeschikking (Beschikking nr. 676/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een regelgevingskader voor het radiospectrumbeleid in de Europese Gemeenschap (Radiospectrumbeschikking) , Pb. EG 2002, L 108/1). Via specifieke richtlijnen is telkens bepaald welke frequentiebanden voor bepaalde vormen van mobiele communicatie ter beschikking worden gesteld, vgl. richtlijn 97/372/EEG met betrekking tot GSM (Pb. EG 1987, L 196/85) en de voorgestelde uitbreiding van de richtlijn COM(2008)762 dat op 21 november 2008 door de Commissie bij de Raad is ingediend.

• 54 Zie Gemeenschappelijk Standpunt (EG) Nr. 15/2009, C 103 E/1 van 5 mei 2009, overwegingen 26-32 en art. 9 bis Kaderrichtlijn.

• 55 Zie Artikel 9 bis en ter Kaderrichtlijn.

• 56 Communication from the Commission Reaping the full benefits of the digital dividend in Europe: A common approach to the use of the spectrum released by the digital switchover, COM(2007) 700 van 13 november 2007.

• 57 Vgl. Hoe kan het ‘digitale dividend’ worden omgezet in voordelen voor de consument en tot zo’n 50 miljard euro aan de economische groei voor Europa?, zie IP/09/1112, Brussel, 10 juli 2009.

• 58 Zie voor de dilemma’s ook het themanummer Glasvezel, Mediaforum 2009, p. 277-297.

• 59 Zie Draft Commission Recommendation on regulated access to Next Generation Access Networks (NGA), 12 juni 2009.

• 60 Zie het voorgestelde artikel 30 van de Universeledienstenrichtlijn.

• 61 Zie Bijlage geannoteerde agenda VTE-Raad (Telecom en Energie) d.d. 11 en 12 juni 2009.

• 62 Einde aan ‘ roaming-afzetterij’: tarieven voor sms-en, bellen en internetten vanuit het buitenland vanaf vandaag een stuk lager dankzij EU maatregelen, IP/09/1064, 1 juli 2009.