De gevolgen van het arrest ‘Visser Vastgoed’ op de ruimtelijke regulering van kleinhandelsactiviteiten in het Vlaamse Gewest

• I Inleiding

  Op 16 februari 2018 vond in Utrecht een symposium plaats over het arrest van 30 januari 2018 van het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof), gewezen in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen de raad van de gemeente Appingedam (C-31/16).
  Op het symposium, georganiseerd door het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law van de Universiteit Utrecht, hebben verschillende sprekers hun visie op (de gevolgen van) het arrest gegeven. In dit themanummer van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht zijn de verschillende bijdragen uitgewerkt tot artikelen. Dit artikel is een bewerking van de presentatie die op 16 februari door Matthias Strubbe is gegeven.

  1. De (ruimtelijke) regulering van kleinhandelsactiviteiten situeert zich in het Vlaamse Gewest¹x België is een federale staat die is samengesteld uit drie gemeenschappen (de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap) en drie gewesten (het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Gewest). De gewesten zijn onder meer bevoegd voor de ruimtelijke ordening, de monumenten- en landschapszorg, de bescherming van het leefmilieu, het waterbeleid, de landinrichting, het natuurbehoud, de landbouw, de zeevisserij, het wetenschappelijk onderzoek en het energiebeleid (I. Larmuseau e.a., Omgevingsrecht: (g)een Toren van Babel, Brugge: Uitgeverij Vanden Broele 2016, p. 51-54). Ingevolge de zesde staatshervorming van 2011 werd het handelsvestigingsbeleid door de federale staat overgedragen aan de gewesten. In het Vlaamse Gewest leidde dit tot de vervanging van de vroegere federale regelgeving door het Vlaamse decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid (‘DIHB’) (I. Larmuseau, Le décret flamand du 15 juillet 2016 relatif à la politique d’implantation commerciale intégrale: un pas de plus vers le permis intégré, in: Les implantations commerciales: état des lieux deux ans après la régionalisation, Brussel: Larcier 2016, p. 37). op twee niveaus:
  

  • het vergunningenniveau: voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten is, boven bepaalde drempels,²x Zo is bijv. voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten in een kleinhandelsbedrijf of handelsgeheel met een nettohandelsoppervlakte van meer dan 400 m² in een nieuw op te richten, niet van vergunning vrijgestelde constructie een omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten vereist (art. 11, 1° DIHB). Ook het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten in bestaande gebouwen (vanaf een bepaalde duur), de uitbreiding of samenvoeging van een kleinhandelsbedrijf of een belangrijke assortimentswijziging zijn vergunningsplichtige handelingen (art. 11, 2°-11, 5° DIHB). een omgevingsvergunning vereist.³x De vroegere ‘stedenbouwkundige vergunning’, ‘verkavelingsvergunning’ en ‘milieuvergunning’ werden middels het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (‘Omgevingsvergunningsdecreet’) in één vergunning geïntegreerd, de omgevingsvergunning. Hoewel het initieel de bedoeling was om enkel de milieuvergunning, de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning in één vergunning te integreren, heeft de decreetgever hieraan inmiddels ook de ‘socio-economische vergunning’ (i.e. de vergunning om een handelsvestiging (lees: kleinhandelszaak) uit te baten) en de ‘natuurvergunning’ toegevoegd (B. Schelstrate & M. Strubbe, De omgevingsvergunning: aandachtspunten voor de notariële praktijk, T.Not. 2017, afl. 2, p. 107). De inwerkingtreding van deze laatste integratieoefening laat nog op zich wachten. De omgevingsvergunning voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten is te onderscheiden van de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van stedenbouwkundige handelingen en van de omgevingsvergunning voor het exploiteren van een ingedeelde inrichting of activiteit: zij betreft een loutere toelating om een kleinhandelszaak in gebruik te nemen;

  • het ruimtelijk planniveau: ruimtelijke ordeningsplannen⁴x Ook stedenbouwkundige verordeningen kunnen beperkingen op kleinhandel bevatten. Stedenbouwkundige verordeningen kunnen onder meer voorschriften bevatten die zijn gericht op de versterking van de leefbaarheid en de aantrekkingskracht van steden en dorpskernen. Zij kunnen daartoe onder meer functiewijzigingen, die in beginsel zijn toegelaten, uitsluiten, of aan dergelijke functiewijzigingen voorwaarden verbinden, of normen bevatten betreffende de oppervlakte van functies en de afmetingen van gebouwen, constructies of publiciteitsinrichtingen. De voorschriften die een verordening kan bevatten, zijn limitatief vastgelegd. Ruimtelijke uitvoeringsplannen kunnen onder meer deze voorschriften, maar ook andere stedenbouwkundige voorschriften bevatten. Zij zijn dus ‘ruimer’ dan een stedenbouwkundige verordening. kunnen beperkingen op kleinhandel omvatten (bijvoorbeeld een verbod, oppervlaktenormen, brancheringsregels), om ruimtelijke redenen of met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid (zie infra).

  2. Sinds de inwerkingtreding van de Europese Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (‘Dienstenrichtlijn’)⁵x Pb.L. 27 december 2006, afl. 376, p. 36-68. is de federale Belgische wetgever⁶x Zie noot 1. ervan uitgegaan dat de vergunningsplicht voor kleinhandelsactiviteiten leidde tot een vergunningsstelsel in de zin van art. 9 Dienstenrichtlijn.⁷x Om die reden werd de regelgeving inzake handelsvestigingen einde 2009 gewijzigd, waarbij werd afgestapt van economische criteria als toetsingsgrond voor vergunningsaanvragen en de nadruk kwam te liggen op de bescherming van het stedelijke milieu (zie onder meer D. Van Heuven, De Handelsvestigingswet aangepast aan de Dienstenrichtlijn, T.Gem. 2012, afl. 2, p. 148-150; E. Empereur & K. Hectors, De impact van de Bolkestein-richtlijn op de socio-economische vergunning, TBO 2009, afl. 6, p. 234-244).

  De federale wetgever en de federale bestuursrechter stonden nooit stil bij de mogelijkheid dat beperkingen op kleinhandel in ruimtelijke uitvoeringsplannen onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn zouden kunnen vallen.
  Doordat de parlementaire voorbereiding van het Vlaamse decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid (‘DIHB’)⁸x BS 29 juli 2016. deels samenviel met de vanuit Nederland geïnitieerde ‘Visser Vastgoed’-procedure voor het Hof, kwam deze vraagstelling voor het eerst onder de aandacht van de Vlaamse decreetgever.⁹x Het was met name de Raad van State, afdeling Wetgeving die deze problematiek aankaartte: ‘Bij de stelling in de memorie van toelichting bij het ontwerp, dat het ontworpen vergunningstelsel (artikelen 11 tot 13 van het ontwerp) en de ontworpen afwegingscriteria voor vergunningen (artikelen 4 en 10 van het ontwerp) verenigbaar zouden zijn met voornoemde bepalingen uit de dienstenrichtlijn, dient een voorbehoud te worden gemaakt. De betreffende bepalingen van de dienstenrichtlijn laten immers nog veel ruimte voor interpretatie, terwijl de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie hieromtrent op heden nog beperkt is. Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op de vraag of de in artikel 14, lid 5, van de dienstenrichtlijn bepaalde verboden “economische criteria” zich verzetten tegen de mogelijkheid vervat in artikel 10 van het ontwerp om kernwinkelgebieden en winkelarme gebieden af te bakenen en normen op te leggen betreffende de oppervlakte van de categorieën van kleinhandelsactiviteiten, met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen vermeld in artikel 4 van het ontwerp. Voorts rijst de vraag of de “planningsbepalingen” die op grond van artikel 10 van het ontwerp worden vastgesteld, beschouwd moeten worden als “kwantitatieve of territoriale beperkingen” in de zin van artikel 15, lid 2, a), van de dienstenrichtlijn, en of deze alsdan te verantwoorden zijn in het licht van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn. Het verdient in ieder geval aanbeveling deze verantwoording op te nemen in de memorie van toelichting. De stellers van het ontwerp worden bijgevolg uitgenodigd de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie ter zake nauwgezet op te volgen. In het bijzonder kan daarbij worden gedacht aan de prejudiciële vragen die de Nederlandse Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, bij arrest van 13 januari 2016 aan het Hof van Justitie stelde’ (Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 162). Aangekondigd werd dat zodra het arrest ‘Visser Vastgoed’ zou doen besluiten dat onderdelen van het Vlaamse decreet niet (langer) verenigbaar zouden blijken met de Dienstenrichtlijn, het decreet hieraan zou worden aangepast.¹⁰x Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 57.

  In deze bijdrage wordt ingegaan op de vraag of de aangekondigde aanpassing van de Vlaamse regelgeving zich nu ook daadwerkelijk opdringt.

• II Ruimtelijke planning in Vlaanderen

  3. De ruimtelijke ordening van het Vlaamse Gewest, de provincies en de gemeenten wordt vastgelegd in ruimtelijke structuurplannen of ruimtelijke beleidsplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en verordeningen.¹¹x Art. 1.1.3 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (‘VCRO’).

  De ruimtelijke uitvoeringsplannen (‘RUP’) zijn ‘bodembestemmingsplannen’ die het beleid uit de structuurplannen concretiseren door voor welbepaalde delen van het grondgebied de bestemming (grafisch plan) en stedenbouwkundige voorschriften (tekst) te bepalen. Het Vlaamse Gewest, de provincies en de gemeenten zijn alle drie bevoegd om ruimtelijke uitvoeringsplannen op te maken.

  De stedenbouwkundige voorschriften omvatten bestemmings-, inrichtings- en/of beheervoorschriften:¹²x Art. 2.2.5, § 1, 3° VCRO. ^{, 13}x Zie Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1, p. 23. Zie ook Larmuseau e.a. 2016, p. 115; P-J. Defoort, Enkele bedenkingen bij het ‘bevriezen’ en het faseren van een ruimtelijke bestemming via een RUP, TROS 2015, afl. 79, p. 244.
  

  • Bestemmingsvoorschriften zijn voorschriften die betrekking hebben op het al dan niet toegelaten zijn van bepaalde functies en activiteiten in een gebied (bijv. wonen, natuur, landbouw). Ze bepalen in welke mate bepaalde functies en activiteiten al dan niet zijn toegelaten in een bepaald gebied.

  • Inrichtingsvoorschriften leggen de concrete ordening van een bepaald gebied vast (bijv. kavelgroottes, bebouwingsvrije zones, buffering) of gaan over de morfologie en het uitzicht daarvan (bijv. bebouwingstypologieën). De inrichtingsvoorschriften gaan specifiek bepalen op welke wijze deze functies en activiteiten mogelijk zijn (bijv. bebouwingsvoorschriften, voorschriften omtrent kavelgroottes).

  • Beheervoorschriften zijn gericht op het behoud van de ruimtelijke voorwaarden voor het goed functioneren van functies en activiteiten die in een bepaald gebied zijn toegelaten (bijv. voorschriften die het behoud van het landschappelijk karakter of bepaalde natuurwaarden waarborgen).

  Ruimtelijke uitvoeringsplannen hebben een verordenend karakter en vormen een toetsingsgrond voor omgevingsvergunningsaanvragen.¹⁴x Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van stedenbouwkundige handelingen, het verkavelen van gronden en het exploiteren van een ingedeelde inrichting of activiteit moet worden getoetst aan het bodembestemmingsplan. Ook de (toekomstige) omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten moet worden getoetst aan de geldende stedenbouwkundige voorschriften en verkavelingsvoorschriften, voor zover daarvan niet op geldige wijze kan worden afgeweken.

  4. Ruimtelijke uitvoeringsplannen worden in beginsel opgemaakt ter uitvoering van het corresponderende ruimtelijk structuurplan. De plannende overheid heeft daarbij een discretionaire beoordelingsvrijheid. De overheid moet wel steeds rekening houden met de doelstellingen van het ruimtelijke ordeningsbeleid, zoals omschreven in art. 1.1.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (‘VCRO’).

  Art. 1.1.4 VCRO bepaalt dat de ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling, waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit.
  De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak wees er in dit verband reeds op dat de plannende overheid steeds een afweging moet maken van alle relevante aspecten van het plandossier, oog moet hebben voor alle betrokken belangen en een duurzame ruimtelijke ontwikkeling en een goede ruimtelijke ordening moet nastreven. Een ruimtelijk uitvoeringsplan mag niet worden opgemaakt uitsluitend ter behartiging van individuele belangen.¹⁵x Zie bijv. RvS 11 juni 2012, nr. 219.702, Van Swaay e.a.

  5. Nu de bestemming van een gebied wordt bepaald door een ruimtelijk uitvoeringsplan,¹⁶x De bestemming van een gebied kan enkel worden geregeld via de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Zo oordeelde de Raad van State reeds dat een beslissing van een bestuurlijke overheid die bepaalt dat op bepaalde locaties van haar grondgebied geen ‘bijkomende’ of ‘nieuwe’ kleinhandel mag worden toegelaten, verder gaat dan het louter formuleren van een beleidsmatig gewenste ontwikkeling, maar de bestemming van een deel van het grondgebied tracht te regelen. Nu dit enkel mogelijk is door de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan, gaat de bevoegde overheid de grenzen van haar bevoegdheid te buiten, aldus de Raad (RvS 30 juni 2015, nr. 231.825, cv Lidl Belgium). heeft dit plan ook een impact op de vraag waar kleinhandel mogelijk is.
  Dit kan in dienstverleningsgebieden,¹⁷x T. De Waele, De planologische bestemmingsvoorschriften: overzicht van rechtspraak met commentaar. Deel IV: Bedrijvigheid, TROS 2014, afl. 76, p. 17-18. woongebieden¹⁸x Handel (inclusief kleinhandel) is principieel toegelaten in woongebied, op voorwaarde dat het gaat om handelsactiviteiten waarvan niet de noodzaak blijkt om die in een afzonderlijk, daarvoor geschikt gebied onder te brengen en/of zij niet onverenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving. Gelet op wat voorafgaat, kunnen problemen ontstaan bij handelszaken die een dermate ruimtebeslag hebben dat zij een bedreiging vormen voor het leefbaar houden van de woonfunctie. In het industriegebied horen dergelijke inrichtingen in beginsel planologisch niet thuis (zie infra) en daarnaast kan het massaal aanmoedigen van handelszaken om zich in de periferie van de Vlaamse steden en gemeenten of langs de grote verkeersassen buiten de woonkernen te vestigen nefaste effecten hebben voor de leefbaarheid, aantrekkingskracht en economische veerkracht van de centra van die steden en gemeenten (zie T. De Waele, De planologische bestemmingsvoorschriften: overzicht van rechtspraak met commentaar. Deel II: De afbakeningslijn en woongebied, TROS 2014, afl. 74, p. 27). en specifieke gebieden waar kleinhandel uitdrukkelijk wordt toegelaten.¹⁹x Het gaat bijv. om de aanvullende gewestplanvoorschriften ‘gebied voor stedelijke ontwikkeling’, ‘gebied voor kernontwikkeling’, ‘kleinhandelszone’ of ‘zone voor kleinhandel en kleine en middelgrote ondernemingen’. De rechtspraak heeft uitgewezen dat (zuiver) commerciële activiteiten niet thuishoren in industriegebieden²⁰x Zie bijv. RvVb 9 april 2013, nr. A/2013/0143. en KMO-zones.²¹x Zie bijv. RvVb 12 augustus 2014, nr. A/2014/0564. Het besluit van de Vlaamse regering van 11 april 2008 tot vaststelling van nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen (‘Typevoorschriftenbesluit’)²²x De typevoorschriften voor de verschillende bestemmingscategorieën gelden als leidraad, zodat de uniformiteit in de uitvoeringsplanning wordt gewaarborgd. De typevoorschriften zijn niet bindend, en ze zijn in de eerste plaats bedoeld voor de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (Larmuseau e.a. 2016, p. 115). bepaalt dat kleinhandel niet is toegelaten in bepaalde types van bedrijventerreinen (bijv. gemengde regionale bedrijventerreinen). Het Typevoorschriftenbesluit bepaalt verder dat (grootschalige) kleinhandel mogelijk is in woongebied en voorziet in een specifieke nieuwe bestemming, het ‘specifiek regionaal bedrijventerrein voor kleinhandel’.

  6. In de praktijk bevatten ruimtelijke uitvoeringsplannen vaak beperkingen op kleinhandel, onder de vorm van een verbod op ‘grootschalige kleinhandel’,²³x Grootschalige kleinhandel kan worden omschreven als ‘een individuele distributie-eenheid groter dan 1.000 m² bruto vloeroppervlakte (BVO) waarvan de activiteit bestaat uit het verkopen van producten (inclusief diensten) aan eindgebruikers, in eigen naam en voor eigen rekening, zonder deze goederen andere behandelingen te doen ondergaan dan die welke in de handel gebruikelijk zijn. Het betreft ook concentraties van groot- en/of kleinschalige detailhandel, al dan niet onder één dak, waarbij het totaal groter is dan 1.000 m²’ (Omzendbrief RO 2011/01, p. 5). een verbod op nachtwinkels, een beperking tot ‘“volumineuze” kleinhandel’,²⁴x Met volumineuze kleinhandel wordt de verkoop van volumineuze goederen (bijv. keukens, badkamers, meubelen) bedoeld. een verbod van bepaalde categorieën van kleinhandel of oppervlaktenormen.

  De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, die in België/Vlaanderen bevoegd is voor jurisdictionele beroepen tegen ruimtelijke uitvoeringsplannen, gaat hier op vandaag soepel mee om:²⁵x Meer nog, in bepaalde gevallen moet, volgens de Raad, het toelaten van kleinhandel (in bedrijventerreinen) goed worden gemotiveerd. Een ruimtelijk uitvoeringsplan dat (principieel) kleinhandel toelaat in een gemengd regionaal bedrijventerrein wijkt namelijk af van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (‘RSV’), dat kleinhandel uitsluit in dergelijke gebieden (cf. differentiatie in RSV – Typevoorschriftenbesluit). Als deze ‘afwijking’ niet wordt gemotiveerd, is het ruimtelijk uitvoeringsplan, volgens de Raad, onwettig (zie bijv. RvS 15 juni 2010, nv Mulder Natural Foods). beperkingen op kleinhandel zijn toegelaten, als ze zijn ingegeven door ‘ruimtelijke motieven’, en niet door louter ‘economische motieven’.²⁶x Zie bijv. RvS 29 mei 2015, nr. 231.379, nv Immo Euro; RvS 10 maart 2015, nr. 230.454, nv Fun Belgium. Zie bijv. ook RvS 13 december 2016, nr. 236.740, waar de Raad een ruimtelijk uitvoeringsplan dat beperkingen bevatte inzake kleinhandel heeft vernietigd omwille van o.a. de onverenigbaarheid met de ruimtelijke structuurplanning, de onduidelijkheid van de stedenbouwkundige voorschriften én het feit dat de plannende overheid bij de voorbereiding van het plan de bezwaren van bestaande handelaars, waarin werd gewezen op het effect van het gemeentelijk RUP op de koopvlucht richting Nederland en de tewerkstelling in de omgeving, heeft afgedaan als ‘niet-stedenbouwkundige argumenten’. De Raad wijst er in zijn arrest op dat art. 1.1.4 VCRO vereist dat bij het invullen van de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met onder meer de ‘economische’ en ‘sociale’ gevolgen van het plan. De verenigbaarheid met de Dienstenrichtlijn stond in deze zaak niet ter discussie.

• III Het decreet integraal handelsvestigingsbeleid

  7. Met het decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid koos Vlaanderen voor het behoud van een vergunningsstelsel voor kleinhandelsactiviteiten,²⁷x In de parlementaire voorbereiding valt te lezen dat art. 9.2 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk kan worden gesteld van een vergunningsstelsel. Vervolgens heeft de decreetgever gemotiveerd dat dit vergunningsstelsel voldoet aan de vergunningsvoorwaarden, zoals omschreven in art. 10 van de Dienstenrichtlijn (Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 19-23). ditmaal geïntegreerd in het in Vlaanderen nieuw gecreëerde omgevingsvergunningsstelsel.

  Het decreet introduceert enkele ‘innovaties’, zoals de decretale verankering van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid, de uitbreiding van het toetsingskader voor (omgevings)vergunningsaanvragen en de mogelijkheid voor lokale besturen (gemeenten en provincies) om zelf een (integraal) handelsvestigingsbeleid te voeren,²⁸x Voor een overzicht van de voornaamste wijzigingen, zie D. Van Heuven & L. Decuyper, Het decreet integraal handelsvestigingsbeleid. Een (r)evolutie, T.Gem. 2017, afl. 2, p. 78-89 en E. Empereur, Het integraal handelsvestigingsbeleid: mogelijkheden voor lokale besturen. Het decreet van 15 juli 2016, TBO 2016, p. 401-402. en in een ruimtelijk uitvoeringsplan²⁹x Voor het afbakenen van kernwinkelgebieden, winkelarme gebieden en/of het opleggen van oppervlaktenormen hebben de lokale besturen de keuze tussen twee instrumenten, namelijk een ruimtelijk uitvoeringsplan of een stedenbouwkundige verordening. Bij de keuze van het instrument dient evident rekening te worden gehouden met de finaliteit ervan. Samengevat zijn ruimtelijke uitvoeringsplannen, anders dan stedenbouwkundige verordeningen, erop gericht de ruimtelijke ordening van een gebied vast te leggen. De stedenbouwkundige voorschriften in een ruimtelijk uitvoeringsplan zijn dus bedoeld om een gebied te ordenen. Stedenbouwkundige verordeningen daarentegen beogen niet een gebied te ordenen, maar bevatten stedenbouwkundige voorschriften met betrekking tot specifieke onderwerpen, zoals vastgelegd in art. 2.3.1 VCRO. Bovendien wordt, in tegenstelling tot wat het geval is bij ruimtelijke uitvoeringsplannen, bij stedenbouwkundige verordeningen limitatief gepreciseerd waarop de stedenbouwkundige verordeningen en de daarin vervatte stedenbouwkundige voorschriften betrekking kunnen hebben (zie Van Heuven & Decuyper 2017, p. 81, voetnoot 46). kernwinkelgebieden,³⁰x Een kernwinkelgebied is een gebied afgebakend in een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waar via stedenbouwkundige voorschriften een stimulerend beleid inzake kleinhandel wordt gevoerd (art. 2, 3° DIHB). Enkel de gemeenten kunnen kernwinkelgebieden afbakenen (art. 10, § 1, 1° DIHB). winkelarme gebieden³¹x Een winkelarm gebied is een gebied afgebakend in een provinciale of gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een provinciaal of gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waar via stedenbouwkundige voorschriften beperkingen aan de kleinhandel worden opgelegd (art. 2, 8° DIHB). en kleinhandelszones³²x Een kleinhandelszone is een specifiek door een plan van aanleg of een ruimtelijk uitvoeringsplan afgebakend gebied voor de vestiging van kleinhandelsbedrijven en handelsgehelen (art. 2, 6° DIHB). Elke plannende overheid (Vlaams Gewest, provincies of gemeenten) kan in een RUP kleinhandelszones afbakenen (art. 10, § 2 DIHB). af te bakenen. Ook het vaststellen van oppervlaktenormen is mogelijk.³³x Art. 10 DIHB.

  De doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid luiden als volgt:³⁴x Art. 4 DIHB.
  

  • het creëren van duurzame vestigingsmogelijkheden voor kleinhandel, met inbegrip van het vermijden van ongewenste kleinhandelslinten;

  • het waarborgen van een toegankelijk aanbod voor consumenten;

  • het waarborgen en versterken van de leefbaarheid in het stedelijk milieu, met inbegrip van het versterken van kernwinkelgebieden; en

  • het bewerkstelligen van een duurzame mobiliteit.

  In de parlementaire voorbereiding van het decreet wordt beklemtoond dat deze doelstellingen ‘dwingende redenen van algemeen belang’ uitmaken, die de opmaak van regelgeving inzake kleinhandelsactiviteiten verantwoorden. Zij gelden als kader voor het visie-, plan- en vergunningenniveau.³⁵x Zie Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 20, 22 en 47. Herhaald wordt dat het afbakenen van ‘kleinhandelszones’ of het opleggen van oppervlaktenormen niet mogelijk is op grond van economische criteria.³⁶x Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 22.

• IV Gevolgen van het arrest ‘Visser Vastgoed’

  8. De federale wetgever en Vlaamse decreetgever waren er ab initio van overtuigd dat het vergunningsstelsel voor kleinhandelsactiviteiten onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn viel.³⁷x Zie randnummer 2. Dat het Hof in het arrest ‘Visser Vastgoed’ verduidelijkt dat detailhandel in goederen een dienst uitmaakt en dat de vrijheid van vestiging van dienstverrichters ook van toepassing is op zuiver interne situaties, zal voor het Vlaamse Gewest dan ook weinig veranderen.

  9. Wél nieuw voor Vlaanderen is dat in het arrest ‘Visser Vastgoed’ voor het eerst wordt verduidelijkt dat beperkingen op kleinhandel in bodembestemmingsplannen te beschouwen zijn als een ‘eis’ in de zin van art. 4, 7° Dienstenrichtlijn. Dit impliceert dat een ruimtelijk uitvoeringsplan met beperkingen op kleinhandel moet worden getoetst aan art. 15, 3de lid Dienstenrichtlijn, en dat de plannende overheid (goed) moet motiveren waarom de opgelegde beperkingen niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.³⁸x HvJ EU 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, par. 112-136.

  10. Van belang is dat het Hof de ‘bescherming van het stedelijk milieu’ expliciet als een ‘dwingende reden van algemeen belang’ heeft gekwalificeerd, die een territoriale beperking op kleinhandel kan rechtvaardigen.³⁹x HvJ EU 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, par. 134-136. Dit volgt uit art. 4, 8° Dienstenrichtlijn, dat de ‘bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ vermeldt als een ‘dwingende reden van algemeen belang’.

  Nu ruimtelijke uitvoeringsplannen sowieso moeten worden opgemaakt met het oog op de goede ruimtelijke ordening van een gebied en/of met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid, is er op dat punt ‘weinig nieuws onder de zon’. Ook de ‘non-discriminatie-eis’ oogt weinig problematisch: de stedenbouwkundige voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan maken geen direct of indirect onderscheid qua nationaliteit (voor natuurlijke personen) of plaats van de statutaire zetel (voor rechtspersonen).

  De evenredigheidseis wordt mogelijk ‘lastiger’, nu in dit verband zal moeten worden aangetoond dat de beperking op kleinhandel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig om het doel te bereiken en het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Zo zal bijvoorbeeld een beperking op kleinhandel ter bestrijding van de leegstand in de binnenstad of om mobiliteitsredenen in de toelichting bij het ruimtelijk uitvoeringsplan zo moeten worden gemotiveerd dat het nagestreefde doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, bijvoorbeeld via subsidiebeleid, leegstandbelasting of het nemen van auto-ontradende maatregelen.
  Voor advocaat-generaal Szpunar volstaat het bijvoorbeeld dat de beperking op kleinhandel evenredig ‘lijkt’. Zo wijst hij erop dat, eens bepaalde winkels zich buiten de stadskern bevinden, die locatie aantrekkelijker wordt voor andere winkels, die tot dan in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om een lege binnenstad tegen te gaan is op dat moment het beperken van de mogelijkheid om zich buiten de binnenstad te vestigen.⁴⁰x Concl. A-G Szpunar 18 mei 2017, zaken C-360/15 en C-31/16, par. 147-148.

  De uiteindelijke vraag naar de reikwijdte van de motiveringsplicht in hoofde van de plannende overheid zal ongetwijfeld door de rechtspraak worden beantwoord.

  11. Wat nu met de in het verleden vastgestelde ruimtelijke uitvoeringsplannen waarin beperkingen op kleinhandel zijn opgenomen zonder de krachtens art. 15, 3de lid Dienstenrichtlijn daartoe noodzakelijke motivering?
  België/Vlaanderen onderscheidt zich op dat punt van menig andere Europese lidstaat door de werking van het ‘draconische’ art. 159 van de Belgische Grondwet, overeenkomstig hetwelk hoven en rechtbanken ‘de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen mogen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen’. Deze ‘exceptie van onwettigheid’ heeft tot gevolg dat de Vlaamse bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van jurisdictionele beroepen tegen omgevingsvergunningen,⁴¹x Het betreft de in 2009 in het Vlaamse Gewest opgerichte ‘Raad voor Vergunningsbetwistingen’. reglementaire besluiten (onder meer ruimtelijke uitvoeringsplannen) moet toetsen op hun wettigheid en, in geval van onwettigheid, buiten toepassing moet laten.⁴²x Zie bijv. RvVb 8 november 2016, nr. RvVb/A/1617/0234. Dat het betreffende ruimtelijk uitvoeringsplan mogelijk voordien door de federale bestuursrechter⁴³x De Belgische Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak is nog steeds het bevoegde administratieve rechtscollege voor jurisdictionele beroepen tegen ruimtelijke uitvoeringsplannen. werd ‘gevalideerd’, is daarbij irrelevant.

  Actoren uit de retail-sector, die hun omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten geweigerd zien omwille van stedenbouwkundige voorschriften die beperkingen op kleinhandel inhouden, zullen voor de (Vlaamse) Raad voor Vergunningsbetwistingen alsnog de onwettigheid van het ruimtelijk uitvoeringsplan kunnen aanvoeren. Blijkt het ruimtelijk uitvoeringsplan géén ‘Visser Vastgoed’-proof motivering te bevatten, dan zal de Vlaamse bestuursrechter het bodembestemmingsplan buiten toepassing (moeten) laten.⁴⁴x In het geval van een vernietiging wordt het dossier teruggestuurd naar de vergunningverlenende overheid, die – rekening houdende met de motivering van het vernietigingsarrest – opnieuw moet oordelen over de omgevingsvergunningsaanvraag.

• V Slotbeschouwingen

  12. Nu ruimtelijke uitvoeringsplannen sowieso moeten worden opgemaakt met het oog op de goede ruimtelijke ordening van het gebied en met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid, geeft het arrest ‘Visser Vastgoed’ op zich géén aanleiding tot ‘juridische aardverschuivingen’ in het Vlaamse Gewest.
  Wel vérstrekkend is de vraag of de plannende overheid steeds voldoende heeft gemotiveerd en zal motiveren waarom welbepaalde beperkingen op kleinhandel niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. De vrees bestaat dat de motivering van ruimtelijke uitvoeringsplannen uitgerekend op die punten te wensen kan overlaten.
  De gevolgen hiervan kunnen/zullen aanzienlijk zijn. Als het regent in Nederland, druppelt het in Vlaanderen.

Noten

• 1 België is een federale staat die is samengesteld uit drie gemeenschappen (de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap) en drie gewesten (het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Gewest). De gewesten zijn onder meer bevoegd voor de ruimtelijke ordening, de monumenten- en landschapszorg, de bescherming van het leefmilieu, het waterbeleid, de landinrichting, het natuurbehoud, de landbouw, de zeevisserij, het wetenschappelijk onderzoek en het energiebeleid (I. Larmuseau e.a., Omgevingsrecht: (g)een Toren van Babel, Brugge: Uitgeverij Vanden Broele 2016, p. 51-54). Ingevolge de zesde staatshervorming van 2011 werd het handelsvestigingsbeleid door de federale staat overgedragen aan de gewesten. In het Vlaamse Gewest leidde dit tot de vervanging van de vroegere federale regelgeving door het Vlaamse decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid (‘DIHB’) (I. Larmuseau, Le décret flamand du 15 juillet 2016 relatif à la politique d’implantation commerciale intégrale: un pas de plus vers le permis intégré, in: Les implantations commerciales: état des lieux deux ans après la régionalisation, Brussel: Larcier 2016, p. 37).

• 2 Zo is bijv. voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten in een kleinhandelsbedrijf of handelsgeheel met een nettohandelsoppervlakte van meer dan 400 m² in een nieuw op te richten, niet van vergunning vrijgestelde constructie een omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten vereist (art. 11, 1° DIHB). Ook het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten in bestaande gebouwen (vanaf een bepaalde duur), de uitbreiding of samenvoeging van een kleinhandelsbedrijf of een belangrijke assortimentswijziging zijn vergunningsplichtige handelingen (art. 11, 2°-11, 5° DIHB).

• 3 De vroegere ‘stedenbouwkundige vergunning’, ‘verkavelingsvergunning’ en ‘milieuvergunning’ werden middels het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (‘Omgevingsvergunningsdecreet’) in één vergunning geïntegreerd, de omgevingsvergunning. Hoewel het initieel de bedoeling was om enkel de milieuvergunning, de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning in één vergunning te integreren, heeft de decreetgever hieraan inmiddels ook de ‘socio-economische vergunning’ (i.e. de vergunning om een handelsvestiging (lees: kleinhandelszaak) uit te baten) en de ‘natuurvergunning’ toegevoegd (B. Schelstrate & M. Strubbe, De omgevingsvergunning: aandachtspunten voor de notariële praktijk, T.Not. 2017, afl. 2, p. 107). De inwerkingtreding van deze laatste integratieoefening laat nog op zich wachten.

• 4 Ook stedenbouwkundige verordeningen kunnen beperkingen op kleinhandel bevatten. Stedenbouwkundige verordeningen kunnen onder meer voorschriften bevatten die zijn gericht op de versterking van de leefbaarheid en de aantrekkingskracht van steden en dorpskernen. Zij kunnen daartoe onder meer functiewijzigingen, die in beginsel zijn toegelaten, uitsluiten, of aan dergelijke functiewijzigingen voorwaarden verbinden, of normen bevatten betreffende de oppervlakte van functies en de afmetingen van gebouwen, constructies of publiciteitsinrichtingen. De voorschriften die een verordening kan bevatten, zijn limitatief vastgelegd. Ruimtelijke uitvoeringsplannen kunnen onder meer deze voorschriften, maar ook andere stedenbouwkundige voorschriften bevatten. Zij zijn dus ‘ruimer’ dan een stedenbouwkundige verordening.

• 5 Pb.L. 27 december 2006, afl. 376, p. 36-68.

• 6 Zie noot 1.

• 7 Om die reden werd de regelgeving inzake handelsvestigingen einde 2009 gewijzigd, waarbij werd afgestapt van economische criteria als toetsingsgrond voor vergunningsaanvragen en de nadruk kwam te liggen op de bescherming van het stedelijke milieu (zie onder meer D. Van Heuven, De Handelsvestigingswet aangepast aan de Dienstenrichtlijn, T.Gem. 2012, afl. 2, p. 148-150; E. Empereur & K. Hectors, De impact van de Bolkestein-richtlijn op de socio-economische vergunning, TBO 2009, afl. 6, p. 234-244).

• 8 BS 29 juli 2016.

• 9 Het was met name de Raad van State, afdeling Wetgeving die deze problematiek aankaartte: ‘Bij de stelling in de memorie van toelichting bij het ontwerp, dat het ontworpen vergunningstelsel (artikelen 11 tot 13 van het ontwerp) en de ontworpen afwegingscriteria voor vergunningen (artikelen 4 en 10 van het ontwerp) verenigbaar zouden zijn met voornoemde bepalingen uit de dienstenrichtlijn, dient een voorbehoud te worden gemaakt. De betreffende bepalingen van de dienstenrichtlijn laten immers nog veel ruimte voor interpretatie, terwijl de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie hieromtrent op heden nog beperkt is. Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op de vraag of de in artikel 14, lid 5, van de dienstenrichtlijn bepaalde verboden “economische criteria” zich verzetten tegen de mogelijkheid vervat in artikel 10 van het ontwerp om kernwinkelgebieden en winkelarme gebieden af te bakenen en normen op te leggen betreffende de oppervlakte van de categorieën van kleinhandelsactiviteiten, met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen vermeld in artikel 4 van het ontwerp. Voorts rijst de vraag of de “planningsbepalingen” die op grond van artikel 10 van het ontwerp worden vastgesteld, beschouwd moeten worden als “kwantitatieve of territoriale beperkingen” in de zin van artikel 15, lid 2, a), van de dienstenrichtlijn, en of deze alsdan te verantwoorden zijn in het licht van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn. Het verdient in ieder geval aanbeveling deze verantwoording op te nemen in de memorie van toelichting. De stellers van het ontwerp worden bijgevolg uitgenodigd de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie ter zake nauwgezet op te volgen. In het bijzonder kan daarbij worden gedacht aan de prejudiciële vragen die de Nederlandse Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, bij arrest van 13 januari 2016 aan het Hof van Justitie stelde’ (Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 162).

• 10 Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 57.

• 11 Art. 1.1.3 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (‘VCRO’).

• 12 Art. 2.2.5, § 1, 3° VCRO.

• 13 Zie Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1, p. 23. Zie ook Larmuseau e.a. 2016, p. 115; P-J. Defoort, Enkele bedenkingen bij het ‘bevriezen’ en het faseren van een ruimtelijke bestemming via een RUP, TROS 2015, afl. 79, p. 244.

• 14 Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van stedenbouwkundige handelingen, het verkavelen van gronden en het exploiteren van een ingedeelde inrichting of activiteit moet worden getoetst aan het bodembestemmingsplan. Ook de (toekomstige) omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten moet worden getoetst aan de geldende stedenbouwkundige voorschriften en verkavelingsvoorschriften, voor zover daarvan niet op geldige wijze kan worden afgeweken.

• 15 Zie bijv. RvS 11 juni 2012, nr. 219.702, Van Swaay e.a.

• 16 De bestemming van een gebied kan enkel worden geregeld via de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Zo oordeelde de Raad van State reeds dat een beslissing van een bestuurlijke overheid die bepaalt dat op bepaalde locaties van haar grondgebied geen ‘bijkomende’ of ‘nieuwe’ kleinhandel mag worden toegelaten, verder gaat dan het louter formuleren van een beleidsmatig gewenste ontwikkeling, maar de bestemming van een deel van het grondgebied tracht te regelen. Nu dit enkel mogelijk is door de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan, gaat de bevoegde overheid de grenzen van haar bevoegdheid te buiten, aldus de Raad (RvS 30 juni 2015, nr. 231.825, cv Lidl Belgium).

• 17 T. De Waele, De planologische bestemmingsvoorschriften: overzicht van rechtspraak met commentaar. Deel IV: Bedrijvigheid, TROS 2014, afl. 76, p. 17-18.

• 18 Handel (inclusief kleinhandel) is principieel toegelaten in woongebied, op voorwaarde dat het gaat om handelsactiviteiten waarvan niet de noodzaak blijkt om die in een afzonderlijk, daarvoor geschikt gebied onder te brengen en/of zij niet onverenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving. Gelet op wat voorafgaat, kunnen problemen ontstaan bij handelszaken die een dermate ruimtebeslag hebben dat zij een bedreiging vormen voor het leefbaar houden van de woonfunctie. In het industriegebied horen dergelijke inrichtingen in beginsel planologisch niet thuis (zie infra) en daarnaast kan het massaal aanmoedigen van handelszaken om zich in de periferie van de Vlaamse steden en gemeenten of langs de grote verkeersassen buiten de woonkernen te vestigen nefaste effecten hebben voor de leefbaarheid, aantrekkingskracht en economische veerkracht van de centra van die steden en gemeenten (zie T. De Waele, De planologische bestemmingsvoorschriften: overzicht van rechtspraak met commentaar. Deel II: De afbakeningslijn en woongebied, TROS 2014, afl. 74, p. 27).

• 19 Het gaat bijv. om de aanvullende gewestplanvoorschriften ‘gebied voor stedelijke ontwikkeling’, ‘gebied voor kernontwikkeling’, ‘kleinhandelszone’ of ‘zone voor kleinhandel en kleine en middelgrote ondernemingen’.

• 20 Zie bijv. RvVb 9 april 2013, nr. A/2013/0143.

• 21 Zie bijv. RvVb 12 augustus 2014, nr. A/2014/0564.

• 22 De typevoorschriften voor de verschillende bestemmingscategorieën gelden als leidraad, zodat de uniformiteit in de uitvoeringsplanning wordt gewaarborgd. De typevoorschriften zijn niet bindend, en ze zijn in de eerste plaats bedoeld voor de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (Larmuseau e.a. 2016, p. 115).

• 23 Grootschalige kleinhandel kan worden omschreven als ‘een individuele distributie-eenheid groter dan 1.000 m² bruto vloeroppervlakte (BVO) waarvan de activiteit bestaat uit het verkopen van producten (inclusief diensten) aan eindgebruikers, in eigen naam en voor eigen rekening, zonder deze goederen andere behandelingen te doen ondergaan dan die welke in de handel gebruikelijk zijn. Het betreft ook concentraties van groot- en/of kleinschalige detailhandel, al dan niet onder één dak, waarbij het totaal groter is dan 1.000 m²’ (Omzendbrief RO 2011/01, p. 5).

• 24 Met volumineuze kleinhandel wordt de verkoop van volumineuze goederen (bijv. keukens, badkamers, meubelen) bedoeld.

• 25 Meer nog, in bepaalde gevallen moet, volgens de Raad, het toelaten van kleinhandel (in bedrijventerreinen) goed worden gemotiveerd. Een ruimtelijk uitvoeringsplan dat (principieel) kleinhandel toelaat in een gemengd regionaal bedrijventerrein wijkt namelijk af van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (‘RSV’), dat kleinhandel uitsluit in dergelijke gebieden (cf. differentiatie in RSV – Typevoorschriftenbesluit). Als deze ‘afwijking’ niet wordt gemotiveerd, is het ruimtelijk uitvoeringsplan, volgens de Raad, onwettig (zie bijv. RvS 15 juni 2010, nv Mulder Natural Foods).

• 26 Zie bijv. RvS 29 mei 2015, nr. 231.379, nv Immo Euro; RvS 10 maart 2015, nr. 230.454, nv Fun Belgium. Zie bijv. ook RvS 13 december 2016, nr. 236.740, waar de Raad een ruimtelijk uitvoeringsplan dat beperkingen bevatte inzake kleinhandel heeft vernietigd omwille van o.a. de onverenigbaarheid met de ruimtelijke structuurplanning, de onduidelijkheid van de stedenbouwkundige voorschriften én het feit dat de plannende overheid bij de voorbereiding van het plan de bezwaren van bestaande handelaars, waarin werd gewezen op het effect van het gemeentelijk RUP op de koopvlucht richting Nederland en de tewerkstelling in de omgeving, heeft afgedaan als ‘niet-stedenbouwkundige argumenten’. De Raad wijst er in zijn arrest op dat art. 1.1.4 VCRO vereist dat bij het invullen van de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met onder meer de ‘economische’ en ‘sociale’ gevolgen van het plan. De verenigbaarheid met de Dienstenrichtlijn stond in deze zaak niet ter discussie.

• 27 In de parlementaire voorbereiding valt te lezen dat art. 9.2 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk kan worden gesteld van een vergunningsstelsel. Vervolgens heeft de decreetgever gemotiveerd dat dit vergunningsstelsel voldoet aan de vergunningsvoorwaarden, zoals omschreven in art. 10 van de Dienstenrichtlijn (Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 19-23).

• 28 Voor een overzicht van de voornaamste wijzigingen, zie D. Van Heuven & L. Decuyper, Het decreet integraal handelsvestigingsbeleid. Een (r)evolutie, T.Gem. 2017, afl. 2, p. 78-89 en E. Empereur, Het integraal handelsvestigingsbeleid: mogelijkheden voor lokale besturen. Het decreet van 15 juli 2016, TBO 2016, p. 401-402.

• 29 Voor het afbakenen van kernwinkelgebieden, winkelarme gebieden en/of het opleggen van oppervlaktenormen hebben de lokale besturen de keuze tussen twee instrumenten, namelijk een ruimtelijk uitvoeringsplan of een stedenbouwkundige verordening. Bij de keuze van het instrument dient evident rekening te worden gehouden met de finaliteit ervan. Samengevat zijn ruimtelijke uitvoeringsplannen, anders dan stedenbouwkundige verordeningen, erop gericht de ruimtelijke ordening van een gebied vast te leggen. De stedenbouwkundige voorschriften in een ruimtelijk uitvoeringsplan zijn dus bedoeld om een gebied te ordenen. Stedenbouwkundige verordeningen daarentegen beogen niet een gebied te ordenen, maar bevatten stedenbouwkundige voorschriften met betrekking tot specifieke onderwerpen, zoals vastgelegd in art. 2.3.1 VCRO. Bovendien wordt, in tegenstelling tot wat het geval is bij ruimtelijke uitvoeringsplannen, bij stedenbouwkundige verordeningen limitatief gepreciseerd waarop de stedenbouwkundige verordeningen en de daarin vervatte stedenbouwkundige voorschriften betrekking kunnen hebben (zie Van Heuven & Decuyper 2017, p. 81, voetnoot 46).

• 30 Een kernwinkelgebied is een gebied afgebakend in een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waar via stedenbouwkundige voorschriften een stimulerend beleid inzake kleinhandel wordt gevoerd (art. 2, 3° DIHB). Enkel de gemeenten kunnen kernwinkelgebieden afbakenen (art. 10, § 1, 1° DIHB).

• 31 Een winkelarm gebied is een gebied afgebakend in een provinciale of gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een provinciaal of gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waar via stedenbouwkundige voorschriften beperkingen aan de kleinhandel worden opgelegd (art. 2, 8° DIHB).

• 32 Een kleinhandelszone is een specifiek door een plan van aanleg of een ruimtelijk uitvoeringsplan afgebakend gebied voor de vestiging van kleinhandelsbedrijven en handelsgehelen (art. 2, 6° DIHB). Elke plannende overheid (Vlaams Gewest, provincies of gemeenten) kan in een RUP kleinhandelszones afbakenen (art. 10, § 2 DIHB).

• 33 Art. 10 DIHB.

• 34 Art. 4 DIHB.

• 35 Zie Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 20, 22 en 47.

• 36 Parl.St. Vl.Parl. 2015-16, nr. 767/1, p. 22.

• 37 Zie randnummer 2.

• 38 HvJ EU 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, par. 112-136.

• 39 HvJ EU 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, par. 134-136. Dit volgt uit art. 4, 8° Dienstenrichtlijn, dat de ‘bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ vermeldt als een ‘dwingende reden van algemeen belang’.

• 40 Concl. A-G Szpunar 18 mei 2017, zaken C-360/15 en C-31/16, par. 147-148.

• 41 Het betreft de in 2009 in het Vlaamse Gewest opgerichte ‘Raad voor Vergunningsbetwistingen’.

• 42 Zie bijv. RvVb 8 november 2016, nr. RvVb/A/1617/0234.

• 43 De Belgische Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak is nog steeds het bevoegde administratieve rechtscollege voor jurisdictionele beroepen tegen ruimtelijke uitvoeringsplannen.

• 44 In het geval van een vernietiging wordt het dossier teruggestuurd naar de vergunningverlenende overheid, die – rekening houdende met de motivering van het vernietigingsarrest – opnieuw moet oordelen over de omgevingsvergunningsaanvraag.